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武汉市市场监管系统行政复议的现状及对策建议
发布时间：2020-05-14 15:34 浏览次数：次
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为了深入了解机构改革后基层行政复议工作现状，继续保障机构改革过渡期间行政执法工作规范性，促进法治政府建设，按照“不忘初心、牢记使命”主题教育活动要求，我于近日深入江汉、江岸等区局，对最近行政复议工作情况进行调研，现将有关情况报告如下：
一、行政复议的基本状况
（一）复议申请数量依旧较多。随着职业投诉举报人群的发展壮大，行政复议机关的复议申请数量剧增，以原市工商局为例，2014年共43件行政复议申请，2015年为52件，2016、2017年到达顶峰，其中2017年共收到行政复议160余件，2018年数量有所减少。但机构改革后，数量较2018年又有较大幅度增长，其中绝大部分均是职业投诉举报人对食品药品标签标识及产品宣传上的投诉举报，基本无产品质量方面的投诉举报，在赔偿诉求未得到满足后，对举报的处理结果不服提起的行政复议申请，滥用行政复议等行政权利的现象依旧凸显。
（二）职业投诉举报人滥用行政复议权的现状。
滥用行政复议权主要表现在以下几个方面：
一是规避受理条件。许多申请人在提起行政复议时，会规避一些关键的信息，比如知道具体行政行为的时间，比如利害关系（下文将对此有所讨论），他和商家已经完成退货却仍以消费者的身份来申请行政复议，称商家侵犯其合法权益。这种方式将导致一些本来不属于行政复议受理范围的事项被行政机关所受理。受理后复议机关需要审查该行政行为，并作出行政复议决定；被复议机关要收集证据、准备答辩，浪费行政资源。
二是申请人的不诚信行为。我们在办理行政复议时发现，一些申请人在行政复议申请时提出的请求理由是某行政机关不对其提出的投诉举报作出回应，行政不作为。但当行政复议办结时发现，被申请人已对申请人的投诉举报作出回复并送达，证据均有保留。还有一些行政复议申请人在提起行政复议申请时避重就轻，将不利于其的证据不提交，仅提交不利于被申请人的证据，干扰行政复议机关公正审理。
三是存在大量无诉的利益行政复议申请。我们在办理行政复议时发现，部分申请人可能是由于自身诉求未达到期望，对行政机关寄送大量政府信息公开，不管行政机关如何答复，均会以各种理由提起行政复议申请，复议的办理结果申请人并不在乎，干扰行政机关正常秩序，浪费行政资源。还有部分职业举报人，被复议机关处理举报程序合法，适用法律正确，因该结果并非其想要的，便会提起行政复议申请。行政执法机关已做到极致，也会成为行政复议的被申请人。申请人为了行政复议而提起行政复议申请，并非为解决行政争议。
四是冒充他人身份现象时有发生。《行政复议法实施条例》第十九条和第二十八条规定了申请人的相关事项，由于行政复议采取书面审查的办法，一般情况下申请人提交身份证复印件便可认为符合行政复议申请人的要求。在当前行政复议权利滥用现象愈发凸显的情况下，冒充他人身份现象便会发生。我们在审理行政复议时发现，有些申请人虽为女性，但联系时均为男性接听电话，还有上述那些不诚信、提交大量无目的复议申请的申请人身份可能都存在被冒用的情形。
二、职业投诉举报人滥用行政复议权的原因
（一）行政复议制度的便利化。与行政诉讼相比，行政复议具有方便快捷的优点，具体来说，一是成本低，更便捷。大多数行政复议申请是通过邮寄的方式向行政复议机关提出。而且整个行政复议过程以书面审理为原则，一般不需要申请人出庭。二是周期短，见效快。从行政复议立案到作出行政复议决定，时限一般是60日。案情复杂的可以延长30日作出行政复议决定。申请人只要将行政复议申请寄出，就可以坐等行政复议结果。行政复议的权利义务不对等，职业投诉举报人拥有复议权利，但并没有规范自己行为的义务约束，即使是恶意复议败诉后，对自己也毫无影响，在自己诉求未得到满足后，不管执法机关的行政行为是否违法违规，只需寄一封挂号信，就可以让复议机关和执法机关疲于应对。
（二）相关法律机制不够健全。相关法律在消费领域的制度设计上确立了“惩罚性赔偿”和“奖励举报”的机制，职业举报群体受此利益的驱使，在自己的诉求得不到工商机关支持的情况下，引发职业举报类行政复议案件快速增长。尤其在电子商务发展壮大及新广告法出台后，大多数职业投诉人盯着网店页面宣传语不放，足不出户就可以完成截图取证、买涉案商品进而投诉举报再申请政府信息公开，要求公开执法职责、执法依据、执法程序，以及在处理其投诉举报信件过程中收集的证据、内部审批手续、制作的法律文书等，进而对举报处理结果和政府信息公开答复提起行政复议，极大方便了职业投诉人，但相关制度并未对恶意投诉举报，影响行政机关秩序的乱象行为进行约束。
（三）绝对化用语及食品药品标签标识问题。广告法第九条第（三）项规定了禁止使用“国家级”、“最高级”、“最佳”绝对化用语，国家层面并未出台相关的解释，各地也都各自为营，摸索前进。职业投诉举报人的投诉举报大多数集中在网络商品交易，其中绝大部分均是投诉举报商家使用“最”字，以致形成先投诉举报，进而行政复议的模板化的职业投诉举报人。他们只要看见网络商家网页上存在“最”字，就下单，收到货后就立即寄出投诉举报信件，收到举报处理结果后，只要未达到诉求，就申请行政复议。机构改革后，“最”字的行政复议近段时间有所减少，较多的行政复议发生在食品药品标签标识上，比如某化妆品未标注三岁以下婴幼儿不能使用，某药品标签不是按照中国药典的规范名称，职业投诉举报人针对此类问题的商品下单后投诉举报，未达到诉求，就申请行政复议。
三、处理建议及对策
（一）加强顶层设计，探索实行行政复议、诉讼健康发展的政策。行政复议制度在设立之初，是国家基于公民在行政机关面前弱势的地位，制定了不收费、书面审理等要求，以便公民、法人在自身权益受到行政行为侵害后，为其提供的一个便捷的行政救济途径。但随着社会的发展，由于权利义务不对等，目前滥用行政复议权的行为越发严重，建议顶层设计方面增设复议人规范自己行为的义务，推行行政复议败诉惩戒机制，比如收取数额较少的邮费等费用，加强信息互通共享，对多次复议败诉且在复议中有恶意复议的申请人的复议权利加以限制等。
（二）推行简易审理模式，便捷处理面对时有发生的恶意复议。建议对特定情况的案件推行简易审理模式，节约执法机关和复议机关的行政成本。比如，有一部分职业投诉举报人明明收到被申请人对投诉举报作出的答复，可能由于自身原因超过了行政复议期限，便以未收到答复为由提起行政复议，告执法机关行政不作为。但在审理中发现，执法机关已按照法律法规的要求对投诉举报进行了处理，只是未达到职业投诉举报人的诉求，他们便以不作为为理由，申请行政复议，成功规避行政复议的受理条件。面对此类本应不符合受理条件的复议申请，复议机关要对该行政行为的程序、实体进行审理，执法机关要答复及提交证据，严重浪费行政成本。
（三）对于职业投诉举报人的行政复议申请，严把受理关。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项明确了申请人与具体行政行为有利害关系这一行政复议申请条件。但如何判断利害关系成为近年来探讨的热点。
目前，市场监管部门行政复议申请中绝大多数系申请人对先前递交举报的举报结果不服，主要表现在三个方面：一是对处理程序不服，包括不作为；二是对不予立案结果有异议；三是对处罚结果不服。对举报引起的复议，举报人是否有利害关系，是否符合《行政复议法实施条例》规定的受理条件各届均有不同看法。
目前采用比较多的是，对于举报处理程序的不服，比如被申请人逾期处理或不作为，举报人均有利害关系；对于不予立案的结果，如果申请人提交了其购买商品或接受服务的证据，才认得为有利害关系；对于举报的处罚结果，多数地方认定购买了商品或接受服务的消费者具有利害关系，今年北京一中院判决申请人与该具体行政行为无利害关系。还有一种观点是，对于举报，举报人只是提供了一个案件线索，行政机关只要作出处理（不予立案或处罚），对举报人均不产生法律上的利害关系，均无提起行政复议的资格。目前越来越多的复议机关司法机关对利害关系的认定有了新的看法。比如，今年湖北省高院对一举报人不服市场监管部门作出的不予立案决定不服，认定其没有利害关系。目前，武汉市采取的是，对不作为的行政复议申请予以受理；对不予立案（认定没有违法事实）的行政复议申请在有购买凭证等内容的情况下，予以受理；对举报处理的处罚或者不予处罚的结果认定为没有利害关系，不予受理。建议相关部门予以明确，建立全国统一的认定标准。
（四）加强培训教育，提升行政复议案件的办理质量和水平。打铁还需自身硬，要加强对复议办案人员的培训教育。作为复议机关，应理性应对大量涌现的行政复议申请。一是行政复议机关在办理投诉类复议案件时，应将职业投诉人与其他非职业投诉人一视同仁，严格依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，严格审查复议申请人身份资格，依法审查申请事项是否属于受理范围，尤其要把握好行政机关的具体行政行为与申请人是否有利害关系，对于符合法定条件的复议申请，应当依法予以受理并作出复议决定。对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，要认真作出解释，告知解决问题的途径。二是认真细致审查，提升行政复议案件办理质量和水平。既要重视行政行为合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查，努力把每一件行政复议案件都办好。要着重审查申请人提交的投诉举报书面材料，从中确定申请人的实体诉求。对于既有投诉又有举报内容的，审查被申请人是否分别受理、立案（不予立案），对投诉事项是否按照规定组织调解、终止调解，对举报事项是否按照行政执法程序的规定处理。符合立案条件的是否立案；不予立案的是否按规定告知举报人；已经立案的，是否按照规定将处理结果告知投诉人等方面。三是总结分析职业投诉类行政复议案件反映的共性问题，及时向下级工商机关提出意见和建议。工商机关在依法办理职业投诉类行政复议案件的同时，要注重分析此类案件反映的共性问题，积极与下级工商机关沟通协调，提出意见建议，制定解决方案，力求办理一个案件，解决一类问题。通过制作行政复议意见（建议)书、教育培训、案例指导等方式，要求下级工商机关依照法律法规和规章的规定，严格区分投诉和举报，进一步规范投诉和举报处理程序，优化工作流程，规范统一法律文书，严格履行投诉、举报事项的登记、审核、受理、转交、承办、反馈、归档等工作职责，促进严格、规范、公正、文明执法，切实发挥行政复议机关的监督规范作用。
一、行政复议的基本状况
（一）复议申请数量依旧较多。随着职业投诉举报人群的发展壮大，行政复议机关的复议申请数量剧增，以原市工商局为例，2014年共43件行政复议申请，2015年为52件，2016、2017年到达顶峰，其中2017年共收到行政复议160余件，2018年数量有所减少。但机构改革后，数量较2018年又有较大幅度增长，其中绝大部分均是职业投诉举报人对食品药品标签标识及产品宣传上的投诉举报，基本无产品质量方面的投诉举报，在赔偿诉求未得到满足后，对举报的处理结果不服提起的行政复议申请，滥用行政复议等行政权利的现象依旧凸显。
（二）职业投诉举报人滥用行政复议权的现状。
滥用行政复议权主要表现在以下几个方面：
一是规避受理条件。许多申请人在提起行政复议时，会规避一些关键的信息，比如知道具体行政行为的时间，比如利害关系（下文将对此有所讨论），他和商家已经完成退货却仍以消费者的身份来申请行政复议，称商家侵犯其合法权益。这种方式将导致一些本来不属于行政复议受理范围的事项被行政机关所受理。受理后复议机关需要审查该行政行为，并作出行政复议决定；被复议机关要收集证据、准备答辩，浪费行政资源。
二是申请人的不诚信行为。我们在办理行政复议时发现，一些申请人在行政复议申请时提出的请求理由是某行政机关不对其提出的投诉举报作出回应，行政不作为。但当行政复议办结时发现，被申请人已对申请人的投诉举报作出回复并送达，证据均有保留。还有一些行政复议申请人在提起行政复议申请时避重就轻，将不利于其的证据不提交，仅提交不利于被申请人的证据，干扰行政复议机关公正审理。
三是存在大量无诉的利益行政复议申请。我们在办理行政复议时发现，部分申请人可能是由于自身诉求未达到期望，对行政机关寄送大量政府信息公开，不管行政机关如何答复，均会以各种理由提起行政复议申请，复议的办理结果申请人并不在乎，干扰行政机关正常秩序，浪费行政资源。还有部分职业举报人，被复议机关处理举报程序合法，适用法律正确，因该结果并非其想要的，便会提起行政复议申请。行政执法机关已做到极致，也会成为行政复议的被申请人。申请人为了行政复议而提起行政复议申请，并非为解决行政争议。
四是冒充他人身份现象时有发生。《行政复议法实施条例》第十九条和第二十八条规定了申请人的相关事项，由于行政复议采取书面审查的办法，一般情况下申请人提交身份证复印件便可认为符合行政复议申请人的要求。在当前行政复议权利滥用现象愈发凸显的情况下，冒充他人身份现象便会发生。我们在审理行政复议时发现，有些申请人虽为女性，但联系时均为男性接听电话，还有上述那些不诚信、提交大量无目的复议申请的申请人身份可能都存在被冒用的情形。
二、职业投诉举报人滥用行政复议权的原因
（一）行政复议制度的便利化。与行政诉讼相比，行政复议具有方便快捷的优点，具体来说，一是成本低，更便捷。大多数行政复议申请是通过邮寄的方式向行政复议机关提出。而且整个行政复议过程以书面审理为原则，一般不需要申请人出庭。二是周期短，见效快。从行政复议立案到作出行政复议决定，时限一般是60日。案情复杂的可以延长30日作出行政复议决定。申请人只要将行政复议申请寄出，就可以坐等行政复议结果。行政复议的权利义务不对等，职业投诉举报人拥有复议权利，但并没有规范自己行为的义务约束，即使是恶意复议败诉后，对自己也毫无影响，在自己诉求未得到满足后，不管执法机关的行政行为是否违法违规，只需寄一封挂号信，就可以让复议机关和执法机关疲于应对。
（二）相关法律机制不够健全。相关法律在消费领域的制度设计上确立了“惩罚性赔偿”和“奖励举报”的机制，职业举报群体受此利益的驱使，在自己的诉求得不到工商机关支持的情况下，引发职业举报类行政复议案件快速增长。尤其在电子商务发展壮大及新广告法出台后，大多数职业投诉人盯着网店页面宣传语不放，足不出户就可以完成截图取证、买涉案商品进而投诉举报再申请政府信息公开，要求公开执法职责、执法依据、执法程序，以及在处理其投诉举报信件过程中收集的证据、内部审批手续、制作的法律文书等，进而对举报处理结果和政府信息公开答复提起行政复议，极大方便了职业投诉人，但相关制度并未对恶意投诉举报，影响行政机关秩序的乱象行为进行约束。
（三）绝对化用语及食品药品标签标识问题。广告法第九条第（三）项规定了禁止使用“国家级”、“最高级”、“最佳”绝对化用语，国家层面并未出台相关的解释，各地也都各自为营，摸索前进。职业投诉举报人的投诉举报大多数集中在网络商品交易，其中绝大部分均是投诉举报商家使用“最”字，以致形成先投诉举报，进而行政复议的模板化的职业投诉举报人。他们只要看见网络商家网页上存在“最”字，就下单，收到货后就立即寄出投诉举报信件，收到举报处理结果后，只要未达到诉求，就申请行政复议。机构改革后，“最”字的行政复议近段时间有所减少，较多的行政复议发生在食品药品标签标识上，比如某化妆品未标注三岁以下婴幼儿不能使用，某药品标签不是按照中国药典的规范名称，职业投诉举报人针对此类问题的商品下单后投诉举报，未达到诉求，就申请行政复议。
三、处理建议及对策
（一）加强顶层设计，探索实行行政复议、诉讼健康发展的政策。行政复议制度在设立之初，是国家基于公民在行政机关面前弱势的地位，制定了不收费、书面审理等要求，以便公民、法人在自身权益受到行政行为侵害后，为其提供的一个便捷的行政救济途径。但随着社会的发展，由于权利义务不对等，目前滥用行政复议权的行为越发严重，建议顶层设计方面增设复议人规范自己行为的义务，推行行政复议败诉惩戒机制，比如收取数额较少的邮费等费用，加强信息互通共享，对多次复议败诉且在复议中有恶意复议的申请人的复议权利加以限制等。
（二）推行简易审理模式，便捷处理面对时有发生的恶意复议。建议对特定情况的案件推行简易审理模式，节约执法机关和复议机关的行政成本。比如，有一部分职业投诉举报人明明收到被申请人对投诉举报作出的答复，可能由于自身原因超过了行政复议期限，便以未收到答复为由提起行政复议，告执法机关行政不作为。但在审理中发现，执法机关已按照法律法规的要求对投诉举报进行了处理，只是未达到职业投诉举报人的诉求，他们便以不作为为理由，申请行政复议，成功规避行政复议的受理条件。面对此类本应不符合受理条件的复议申请，复议机关要对该行政行为的程序、实体进行审理，执法机关要答复及提交证据，严重浪费行政成本。
（三）对于职业投诉举报人的行政复议申请，严把受理关。《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项明确了申请人与具体行政行为有利害关系这一行政复议申请条件。但如何判断利害关系成为近年来探讨的热点。
目前，市场监管部门行政复议申请中绝大多数系申请人对先前递交举报的举报结果不服，主要表现在三个方面：一是对处理程序不服，包括不作为；二是对不予立案结果有异议；三是对处罚结果不服。对举报引起的复议，举报人是否有利害关系，是否符合《行政复议法实施条例》规定的受理条件各届均有不同看法。
目前采用比较多的是，对于举报处理程序的不服，比如被申请人逾期处理或不作为，举报人均有利害关系；对于不予立案的结果，如果申请人提交了其购买商品或接受服务的证据，才认得为有利害关系；对于举报的处罚结果，多数地方认定购买了商品或接受服务的消费者具有利害关系，今年北京一中院判决申请人与该具体行政行为无利害关系。还有一种观点是，对于举报，举报人只是提供了一个案件线索，行政机关只要作出处理（不予立案或处罚），对举报人均不产生法律上的利害关系，均无提起行政复议的资格。目前越来越多的复议机关司法机关对利害关系的认定有了新的看法。比如，今年湖北省高院对一举报人不服市场监管部门作出的不予立案决定不服，认定其没有利害关系。目前，武汉市采取的是，对不作为的行政复议申请予以受理；对不予立案（认定没有违法事实）的行政复议申请在有购买凭证等内容的情况下，予以受理；对举报处理的处罚或者不予处罚的结果认定为没有利害关系，不予受理。建议相关部门予以明确，建立全国统一的认定标准。
（四）加强培训教育，提升行政复议案件的办理质量和水平。打铁还需自身硬，要加强对复议办案人员的培训教育。作为复议机关，应理性应对大量涌现的行政复议申请。一是行政复议机关在办理投诉类复议案件时，应将职业投诉人与其他非职业投诉人一视同仁，严格依照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，严格审查复议申请人身份资格，依法审查申请事项是否属于受理范围，尤其要把握好行政机关的具体行政行为与申请人是否有利害关系，对于符合法定条件的复议申请，应当依法予以受理并作出复议决定。对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，要认真作出解释，告知解决问题的途径。二是认真细致审查，提升行政复议案件办理质量和水平。既要重视行政行为合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查，努力把每一件行政复议案件都办好。要着重审查申请人提交的投诉举报书面材料，从中确定申请人的实体诉求。对于既有投诉又有举报内容的，审查被申请人是否分别受理、立案（不予立案），对投诉事项是否按照规定组织调解、终止调解，对举报事项是否按照行政执法程序的规定处理。符合立案条件的是否立案；不予立案的是否按规定告知举报人；已经立案的，是否按照规定将处理结果告知投诉人等方面。三是总结分析职业投诉类行政复议案件反映的共性问题，及时向下级工商机关提出意见和建议。工商机关在依法办理职业投诉类行政复议案件的同时，要注重分析此类案件反映的共性问题，积极与下级工商机关沟通协调，提出意见建议，制定解决方案，力求办理一个案件，解决一类问题。通过制作行政复议意见（建议)书、教育培训、案例指导等方式，要求下级工商机关依照法律法规和规章的规定，严格区分投诉和举报，进一步规范投诉和举报处理程序，优化工作流程，规范统一法律文书，严格履行投诉、举报事项的登记、审核、受理、转交、承办、反馈、归档等工作职责，促进严格、规范、公正、文明执法，切实发挥行政复议机关的监督规范作用。
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