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长江大保护视野下的园林和林业法治保障

发布时间：2019-01-29 16:33 浏览次数：次

武汉市园林和林业局

党的十八大指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十九大报告提出，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。
今年6月，习近平总书记在考察长江、视察湖北期间，深刻阐述了深入推动长江经济带发展需要正确把握的五个关系；要求湖北强化生态环境保护，强化大气、水、土壤的污染防治。
共抓长江大保护，是中央赋予武汉的重大政治任务，是保护中华民族母亲河的责任担当，也是武汉实现伟大城市梦想的战略支撑，功在当代、利在千秋。武汉市园林和林业系统紧紧围绕建设“美丽武汉”，创新体制机制，统筹城乡一体化发展，深入推进法治政府建设，不断完善法制保障体系，大力开展森林资源保护，严厉打击破坏森林资源和野生动植物资源的违法犯罪行为，依法查处各类涉林案件，积极预防和扑救森林火灾，有效保护了我市森林资源和生态环境安全。

一、武汉生态资源现状

全市建成区绿化覆盖率39.55%，绿地面积20947.31公顷，绿地率34.47%，公园绿地面积8355.86公顷，人均公园绿地面积10.91平方米，林地面积227.5万亩，其中森林面积183.3万亩。森林覆盖率22.88%（全省第四次森林资源二类调查），森林蓄积量556.55万立方米。全市生态公益林面积约90万亩。落实生态公益林保护管理目标责任制，开展了生态公益林补偿大数据录入和国家级公益林区划落界及数据库更新工作。积极推进国家级、省级生态公益林数据库和市级生态公益林数字化管理系统建设，实现了全市三级生态公益林管理“一张图”。全市湿地面积1624.61平方公里，占国土面积的18.9%。湿地保护工作进一步加强，建立沉湖、上涉湖、涨渡湖、草湖、武湖等5个湿地自然保护区，保护区面积2.8万公顷，其中沉湖被列入国际重要湿地名录。东湖、金银湖、杜公湖、后官湖、藏龙岛、安山等6个国家湿地公园和潴洋海、索子长河、桐湖、木兰花溪等4个省级湿地公园管理不断规范，生态保护和修复加强。继东湖、后官湖之后，藏龙岛国家湿地公园通过验收正式挂牌。全市湿地野生动物413种、维管束高等植物408种，野生动植物资源呈恢复性增加。府河成为全球极度濒危鸟类青头潜鸭最南端的繁殖地，长江江滩发现国家一级保护动物黑鹳，上万只红嘴鸥在涨渡湖越冬。开展野生动物救治和疫源疫病监控，收容救护野生动物364头（只）。严格落实省、市关于古树名木及其后续资源保护的法规规定，开展全市第二轮古树名木普查。全市共有古树名木1682株。

二、武汉园林和林业生态法制保障体系

近年来，武汉园林和林业系统争取市人大、市政府出台和实施了《武汉市湿地自然保护区条例》，修订了《武汉市城市绿化条例》、《武汉市森林资源管理办法》、《武汉市城市公园管理条例》等。我市生态保护的法体系设日趋完善，生态资源保护有法可依。
（一）《武汉市城市绿化条例》
为了促进城市绿化事业的发展，保护和改善生态环境，彰显山水园林特色，根据国务院《城市绿化条例》和有关法律、法规的规定，武汉市重新修订了《武汉市城市绿化条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2013年11月27日经武汉市第十三届人大常委会第十六次会议审议通过，2014年1月9日经湖北省第十二届人大常委会第七次会议批准，于2014年7月1日正式施行。
严格的保护和规范的养护是维护绿化建设成果的重要保证。《武汉市城市绿化条例》对此从以下几个方面作了规定：一是明确了绿地养护管理责任主体和养护管理要求；二是严格规定了改变绿地性质的条件和程序，并规定申请人应当按照先补后占、占补平衡的原则，根据规划易地建设同等面积的绿地；三是规定了严格保护永久性绿地与林荫道；四是规范了对临时占用绿地的管理；五是规范了对移栽、砍伐树木的管理，对更换行道树及移栽、砍伐树木等行为作了严格限制，明确了经批准砍伐树木的补植标准；六是规定禁止七类损害城市绿化的行为。
（二）《武汉市森林资源管理办法》
《武汉市森林资源管理办法》自1995年8月20日公布施行后，对加强我市森林资源的保护和管理，改善森林生态状况，充分发挥森林效益等方面发挥了重要作用。1998年全国人大常委会修改并重新发布《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》），2000年国务院制定《中华人民共和国森林法实施条例》（以下《森林法实施条例》），2003年中共中央、国务院作出《关于加快林业发展的决定》（以下简称《中央决定》）。鉴于作为办法立法依据的《森林法》已作重大修改，《森林法实施条例》亦成为办法新的立法依据，办法应做相应修改。同时，《中央决定》提出了新形势下发展林业的指导思想、原则和措施，也需要通过修订办法加以体现。为使办法更好地与国家上位法相衔接，进一步促进我市森林资源保护和林业的可持续发展，2004年6月25日武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第11次会议通过、2004年7月30日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第10次会议批准了《武汉市人民代表大会常务委员会关于修改〈武汉市森林资源管理办法〉的决定》。修正后的《武汉市森林资源管理办法》于2004年10月18日起施行。
（三）《武汉市湿地自然保护区条例》
武汉市是我国内陆湿地资源最丰富的特大城市之一，湿地面积占全市国土总面积的39.54%。已建立的蔡甸沉湖、新洲涨渡湖、黄陂草湖、汉南武湖、江夏上涉湖等五个湿地自然保护区生长着数十种国家级保护动植物，是重要的候鸟栖息地，生物多样性丰富。其中，沉湖保护区越冬水鸟种类和种群数量居全省湿地之首，已达到国际重要湿地标准。这些湿地具有蓄水防洪、净污除垢、保护物种、调节气候，维护生态平衡的功能，为我市经济发展和人民生活提供了良好的环境和资源，在我市生态建设和经济社会可持续发展中起到重要的作用。
近年来，市政府高度重视湿地保护工作，制定了武汉市湿地保护总体规划，有关部门也加大了对湿度生态建设项目的支持和投入力度，强化对湿地的管理，使我市的湿地保护工作取得了阶段性成果。但由于经济建设的发展，湿地资源面临的开发与保护的矛盾日益突出，主要表现在：一是围湖造田等活动使湿地面积不断缩小，调蓄功能下降；二是生物资源过度利用使生物多样性受损；三是湿地污染严重，水体富营养化日趋明显。这些问题引起社会广泛关注，国家和省也提出了加强湿地保护管理的要求。市人大代表和市政协委员曾多次提出有关加强湿地保护的建议和议案，呼吁尽快将之纳入法制化轨道。
国家对湿地的管理目前还没有专门的综合性法律或法规，已有的法律法规如土地法、水法、野生动物保护法等，只针对作为湿地构成要素的土地、水、野生动植物等单项湿地资源的保护利用有所规制。国务院《自然保护区条例》中对湿地保护区也只是原则性的规定。其实，湿地并非水、土地、动植物等生物构成的简单组合，对湿地的保护必须建立在系统化和综合性管理的基础上，相关法律规定没有对湿地保护作整体性考虑，有关行政主管部门也只能比照或参照这些单项法律、法规和规章的规定进行管理，致使湿地的保护管理和执法监督等缺乏具体明确的法律依据。
由于湿地系统的构成要素众多，涉及的管理部门也很多，对湿地保护进行全面立法一时还难以实现，而专门就湿地自然保护区进行立法则是切实可行的。目前，国际国内对湿地保护比较通行的办法就是采取建立保护区的方式来推动湿地的全面保护。实践证明，建立保护区以优先保护我市重点湿地是现阶段湿地保护工作的重心，也是我市湿地保护的现实迫切需要。鉴于此，经2009年11月18日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第20次会议通过，2010年1月15日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第14次会议批准，《武汉市湿地自然保护区条例》正式出台，于2010年3月1日起施行。
条例的制定紧紧围绕贯彻落实科学发展观，实现湿地生态、经济、社会效益共赢的目标，突出重点，明确各级政府和有关部门的权力、义务和责任。着力解决我市湿地保护区保护中存在的突出问题和关键环节，促进全社会共同参与。
《条例》根据《自然保护区条例》和其他相关法律法规（含《武汉市湖泊保护条例》）的有关规定，结合湿地类型自然保护区保护管理的需要，从两个方面作了补充和实施性规定：
一是明确适用于整个保护区的一般性禁止行为规范，主要对改变湿地用途、危害野生动植物生存、污染湿地环境、破坏生物多样性等可能造成湿地功能退化的相关行为和扰乱保护区管理秩序的相关行为作出禁止性规定。
二是根据功能分区，对核心区、缓冲区和实验区提出了一般性禁止行为以外的特殊要求，其处理方式是按照各功能区的保护力度不同，管理由紧到松，层层递进，只规定各功能区内可为行为，其他未规定的行为均予禁止。这种处理方式是为了应对破坏行为的不可预见性，以充分适应不同时期的保护要求。

三、长江生态大保护林业执法开展情况

根据国家林业局推进综合行政执法改革的精神和省人民政府办公厅《关于推进综合行政执法体制改革试点工作指导意见的通知》要求，我市今年正在加快推进以森林公安为主体的林业综合行政执法体制改革，按照统一执法主体、统一组织、统一审核、统一审批、统一处罚标准、统一文书格式的要求办理林业行政案件。近年来，全市森林公安机关紧紧围绕我市林业中心工作，充分履行森林公安职能作用，不遗余力打击破坏生态资源的违法犯罪行为，为我市生态文明建设保驾护航。自1996年成立以来，共参与国家林业局、公安部组织开展的各类集中统一行动50余次，破获各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪案件7000余起，打击处理违法犯罪人员9000余人，为国家挽回经济损失过亿元。
2017年，根据全省林业系统“长江生态大保护林业专项行动”部署，市森林公安局和各区分局迅速行动，针对全市破坏长江流域林业生态资源违法犯罪规律，集中力量侦破了一批有影响的重特大案件。
本次行动，我市主要以打击非法占用林地、盗伐滥伐林木、故意毁坏苗木，破坏生产经营，非法收购、运输、加工木材，非法实施采脂、采种、挖笋、掘根，非法猎捕、杀害野生动物，非法出售、收购、运输野生动物及其制品、侵占破坏湿地资源等涉林违法犯罪为主，以“大开发、大建设、大工程”区域为重点，以“抓信访、挖积案、解民忧”案件为难点，以“深排查、微警务、广宣传”途径为手段，重点打击非法占用林地、盗伐滥伐林木、乱捕滥猎野生动物等涉林违法犯罪行为，专项行动取得初步成效。各区也结合实际，根据本辖区涉林违法犯罪动态，明确了打击整治重点。
据统计，专项行动期间，全市森林公安机关共立案102起，查处99起。其中受理林业行政案件89起，查处88起，打击处理违法人员88人；受理林业刑事案件13起，破11起，抓获犯罪嫌疑人13人。共出动执法人员1167人次，执法车辆289台次，清查木材、野生动物非法交易场所14处，清理木材、野生动物加工经营场所26处，检查野生动物活动区域14处，清查经营野生动物餐饮47家，清理非法征占用林地项目8个；收缴野生动物173头（只），其中野生鸟类6只，收缴野生动物制品29.33公斤，查获非法运输木材5立方米，涉案总价值10.1万元。
2018年，按照全省统一部署，武汉市森林公安局先后组织开展了“楚天冬季攻势”、“公墓违规集中排查整治”、“护鸟行动”、“长江生态大保护林地专项行动”、“绿剑2018”、“打击乱捕滥猎和非法经营候鸟违法犯罪活动”等一系列专项行动。据统计，截止11月底，共出动警力2005人次，出动车辆295台次；立案294起，其中刑事案件 25起，行政案件269起，查处292起，其中刑事案件23起，行政案件269 起，破案率为99.32% ；查处违法人员 314人，其中刑事处罚29人，行政处罚285人。严厉打击了非法破坏森林、林地和野生动物资源的违法犯罪行为，有效保护了我市生态资源安全。

四、直面行业法治工作中的短板

在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，在法治政府建设和依法行政工作中还存在着一些不足和差距。尽管领导干部依法行政的意识有了大幅度提高，但依法行政的能力和素质仍然需要进一步提高，部分工作人员依法履行职责的意识仍需加强。一是园林和林业法治政府建设的理论研究始终是一个短板，没有对当前现实情况下建设法治政府规律的深入行业探索。二是法治和执法人员的法律素养有待提高。随着法治政府建设的不断深入，广大市民越来越信仰法治，越来越期望建设和建成法治政府，在碰到涉及个人利益的问题时，多数已抛弃过去那种上访的手段，而是通过法律途径寻求解决问题，这就给我们行业法治、执法队伍提出了更高的要求，必须更加熟练地掌握法律知识、甚至增加跨行业知识储备。三是行政执法方面，在过去开展的内部执法检查中，发现个别已办结的案件存在处置程序有瑕疵、罚则执行不到位、执法案卷文书不规范等现象。

五、依法为长江大保护履职尽责

2016年1月，习近平总书记在重庆第一次召开长江经济带发展专题座谈会，提出“共抓大保护、不搞大开发”的重大战略思想。今年4月，习近平总书记再次把脉长江经济带发展，明确提出“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”“推动长江经济带发展，这是党中央作出的重大决策，是关系发展全局的重大战略，对实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中国梦具有重要意义。”深刻论述了生态文明建设在长江经济带发展中的重大意义，释放出将长江经济带生态保护摆在发展首位的重要信号。作为长江大保护不可或缺的一部分，园林和林业工作必须始终牢牢把住大方针、大政策，以“功成不必在我”的精神境界、“功成必定有我”的历史担当，持之以恒深入推进法治政府建设，抓好森林生态资源保护工作，切实加大现行法律法规的贯彻实施力度，不断完善行业法制保障体系，不断规范执法行为。一是加强党的领导。建设法治政府必须解决党依法执政的问题，这是中国特色法治政府建设的一个非常重要的着力点，也是落实法治政府建设第一责任人职责的具体体现，在今后的工作中，我们将进一步加强局党组对法治建设工作的领导。二是强化行业法治政府建设理论研究。针对日常工作中发现的具体问题，从行业参与立法、行政执法、普法教育等环节投入人力物力精力，开展理论政策研究，并将研究成果转化应用。三是扎实抓好制度落地。结合当前行政执法监督云平台建设，和“双随机一公开”工作，认真贯彻实施“行政执法全过程记录制度”、“重大行政执法决定法制审核制度”和“行政执法公示制度”三项执法制度。通过扎实有效的制度建设与落实，进一步促进全局行政执法工作人员依法履职尽责，不断提高人民群众的满意度和获得感。四是积极配合深入推进城市管理综合执法改革，建立更加完善的园林行政执法联动机制。五是加强队伍建设，坚持组织开展各类法制学习、业务执法培训，坚持通过资格考试申办执法证件，深入推进无纸化普法学习考试，切实加强执法规范化建设、政纪法纪教育，增强行政执法人员执法为民意识，全面提高行政执法队伍整体素质，为建设现代化、国际化、生态化大武汉营造公平正义的法治环境。六是依法从严从快打击严厉打击乱征滥占林地、乱砍滥伐林木、乱捕滥猎野生动物、乱填滥占湿地等违法犯罪行为，在长江大保护中认真履职尽责。

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