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民政工作的职能和边界

发布时间：2019-01-11 15:38 浏览次数：次

市民政局规划发展处何刚

在当今“大民政”的背景之下，民政工作纷繁复杂，职能交叉、权责不清的问题较为突出。对于同一事项的管辖通常涉及民政部门与其他政府部门，甚至在民政部门内部不同业务处室和单位之间也存在管辖权的争议问题。管辖权出现争议导致的结果往往出现有利的事情争着管、无利可图需担责的事情相互推诿的情况。由于相互之间工作协调沟通机制不畅，往往导致行政效率低下，百姓的权利得不到保障，严重影响服务型政府形象的塑造。
在2017年春节期间，一位名叫小奥兰的流浪人员的救助事件被新闻媒体曝光。事件中当事人属于未成年人，父亲因病已经去世，母亲为间歇性精神病人，无独立生活能力。事件发生时，正值寒冬腊月，当事人正流落武汉街头，政府部门未能及时发现，被新媒体曝光，引起了社会的广泛关注。经过新闻媒体报道后，民政部门果断处置，对小奥兰进行了救助和妥善的安置。
在救助的过程当中，发现了该事件涉及我局福慈处、救助站两个业务部门。对于该事件的处理，相关部门有着不同的意见。救助站工作人员认为，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第二条规定“城乡生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享有城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。小奥兰有流浪乞讨行为，但亲生母亲仍然健在，不属于无亲友投靠的情形，不具备实施救助的条件，不属于救助对象。福慈处工作人员认为，社会福利机构可以承担收养职能，但是被送养人必须是孤儿或查找不到生父母的弃婴或儿童。当事人不属于这种情况，所以社会福利院不应承担收养的职责。
对于这种职责不清而导致的推诿塞责的现象在民政领域还有很多。总的来说民政部门的职责交叉主要包括和外部相关部门之间的职责交叉和民政部门内部业务部门之间的职责交叉，产生职责交叉的原因有很多，归结起来主要有以下几点：
一是法律规定不清，没能明确事项具体的负责部门。民政部门业务多而杂，经常与其他相关部门存在职责交叉的地方，这一点在行政执法过程当中表现的尤为明显。突出的表现是在民政执法中，民政部门往往没有单独的执法权，民政执法活动多数属于联合执法。例如《殡葬管理条例》中第十八条规定“未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款”；第二十二条“制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备的，由民政部门会同工商行政管理部门责令停止制造、销售，可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。制造、销售封建迷信殡葬用品的，由民政部门会同工商行政管理部门予以没收，可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款”。这两条中都没有规定民政部门有单独的行政执法权，联合执法的而导致的结果往往是不同部门之间难以协调，遇到行政执法相互推诿而不愿执法。
二是民政工作人员对法规理解不到位，对自身职能的认识产生偏差。就今年春节期间发生的小奥兰这件救助案例来说，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中规定“城乡生活无着的流浪乞讨人员因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享有城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日可以收到救助”。小奥兰虽然有母亲，但属于精神病人，显然不属于可以承担抚养责任的亲属，救助站适用这一条而不给予救助显然是不合理的。该《实施细则》中第五条规定“对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况”。这一条的立法意图也是为了规定救助站先提供合理救助的职能，杜绝救助站的出现行政不作为。从本《实施细则》的立法意图来看，救助站在小奥兰的救助事件当中也应当先主动作为，承担救助职责。
三是与部门和部门之间过度专业化的分工不适应社会发展的新形势有关。在我国的行政体制当中，部门之间和部门内部之间的条块分割较为明显，行政机构呈现出条块化和碎片化的状态，影响行政效率的提高。目前，在政府职能转变的今天，政府更多充当的是服务者的角色，但是新生的事物往往又不是单单一个部门能够解决的。部门之间不能够很好的协调，办事流程繁琐，公共服务质量就得不到提高。鉴于以上问题，近年来，国家一直在推行“大部制”改革，将职能类似的部门进行整合，力图避免职责交叉所产生的推诿和行政效率低下的问题。例如在近年出台的国务院部委改革方案当中，民政部与存在职责交叉较多的人力资源和社会劳动保障部合并，成立新的社会工作部就体现了这种改革思路。
鉴于目前存在对民政工作的职责和权限不清以及其所产生的一系列问题，建议从以下几个重点方面着手进行改进：
一、制定权力业务事项清单，明确民政部门外部、内部权力事项和边界。
从2015年开始，按照上级部门的相关要求，我局开展了简政放权和“三单”的制作工作。根据简政放权的工作要求，我局将市局层面的行政权力向各区民政部门和社会进行下放，力图将能由社会组织承担的职能进行下放，激发市场活力，实现我局行政权力的“瘦身”。截至目前，市局层面行政权力已从最初的85项减为27项。同时对这27项权力编订了基本信息表（包括权力清单、责任清单、职能清单）及外部流程图，方便了工作人员和人民群众及时了解办事流程和职责边界，按照“权力之外无权力的方式”实现了职能界线的厘清。鉴于这项工作取得的良好效果，建议对民政部门内部之间各自职能的划分也以“清单”的方式呈现，对各民政内部部门存在职责交叉的事项在明确事项归属的同时，对事项中的办事流程进行细化，明确每一步的责任部门，划定民政内部部门之间的“权力界线”，防止民政部门内部相互之间存在推诿现象的出现。
二、加强立法建设，细化办事流程，明确民政职能外部边界。
针对国家立法层面的规定的较为笼统，涉及民政部门与外部其他单位之间的权力职责划分没有明确的细化方案，多数情况只是初步确立会同相关部门进行联合执法，可以尝试制定层级更低的实施细则等规范性文件，明确各方应当承担的职责和权限。在制定这类规范性文件的同时，要着重做好以下几点：
一是要与相关部门进行充分协商。鉴于相关上位法规定的是部门之间的联合执法，在不与对方进行沟通之前对职责进行划分，有“捡轻怕重”的嫌疑。这种协商建议在共同上级部门的组织之下进行。我局对于工作当中需要细化的事项可以先向上级部门提出立法建议，经协商确定后，以市政府名义或相关部门之间联合发文的程序制定规范性文件。
二是规范性文件的制发要符合合法性的要求。这类规范性文件是对上级法规进行细化，在制发的时候，要明确上位法的立法意图。存在职责交叉的地方，应该明确哪些单位负的是主要责任，哪些是次要责任。不能将民政部门应当承担的责任推脱给其他单位，这样规范性文件的制发由于违反上位法的规定而失效，民政部门也会由于行政不作为承担不利后果。
三是规范性文件应当予以公示，方便群众知晓。规范性文件制定后，应当通过网络等多种方式让群众知晓，明确各部门的职责。在具体办事过程中，当事人能够知晓事项的具体负责部门，做到“有的放矢”。
对于民政部门内部的管辖权争议，部门内部之间也可以通过协商的办法，通过制定内部管理文件，对同一事项涉及多个业务部门的，将相关业务流程进行分解，明确各自分工和责任。
三、对部门进行有效整合，使机构设置更加合理。
由于民政工作涉及面较广，业务的涵盖内容也不断调整。针对这种情况，对业务部门进行动态的调整也是势在必行的。例如在2016年我局的处室职能调整中，鉴于社会工作与社区工作的联系更紧密，“三社联动”的开展需要局基层政权处和法制社工处的密切配合。由于这种情况，在当年的职能调整之中，社会工作被划入基层政权处之中。
在目前存在职责不清、相互间交叉的情况下，结合目前国务院关于大部制的改革思路，建议对局系统的内部单位、处室之间的职责职能进行有效梳理，对不同的业务之间的联系进行系统评价，对内部单位职能的划分以业务之间联系的紧密程度为标准，对业务联系紧密的交由一个处室或单位进行管理。对于职能业务较多的内部单位或处室，在允许的范围内，适度增加工作人员。在涉及业务调整的同时，按照“人随事走”的方针，保证工作的延续性，使调整后的处室、单位在职能承担的同时，不增加原单位、处室的业务负担，保证调整的有效实施。
四、成立民政联合执法大队，适应行政执法新要求。
2016年，按照市政府的新要求，我局开展了“行政执法双随机、一公开”工作。将民政行政执法人员统一纳入行政执法人员名录库中，对执法对象进行随机抽取，保证执法的公平有效。为了保证民政部门内部之间的事务得到及时受理解决，建议对于涉及民政业务的事项，可以借用行政执法人员名录库这一平台，成立民政联合执法大队，对相关事项先统一受理。然后在受理的前提下，在执法大队内部建立协调机制，对事项进行职责划分，转交相关业务部门进行处理。防止民政部门内部由于职责争议而导致民政业务无人受理情况的发生。
在打造服务型政府的大背景之下，民政职能交叉情况的可能导致的行政不作为或慢作为应当引起我们足够的重视。我们不能仅仅依靠对特例进行特殊处理的方式解决职能交叉所带来的矛盾，而应当努力从制度着手，理顺工作机制，合理业务职能设置、确保职能分工有法可依，才是解决职责交叉问题的根本出路。

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