全面清理罚款事项 不断优化营商环境

清华大学法学院教授 余凌云

2023年10月20日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，为了进一步优化营商环境、降低经营成本，审议通过了《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》（以下简称《决定》），取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，调整工业和信息化等领域17个罚款事项。

这次国务院发布有关清理罚款事项的重要文件，是法治政府建设的又一项重大举措。受三年疫情冲击，以及国际环境风云变幻影响，我国经济增长面临较大的挑战。因此，面对当前的经济形势，更应当严格规范处罚事项和罚款标准，一方面，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项，应当做到应减尽减；另一方面，要严格规范行政处罚自由裁量权，完善协同治理和联合惩戒机制，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或者抵消。

《决定》具有以下特点：首先，坚持以确保监管目标实现、行政机关履职到位的前提下，充分考虑经营主体的合理诉求，持续不断清理罚款事项。其次，在形式上，不仅逐条说明有关罚款事项是否取消或者调整，还明确了替代监管措施。这样行文办事体现了真抓实干、脚踏实地的精神，实操性很强，通俗易懂，政策能够立竿见影。最后，在清理的思路上，以强化监管为制度设计目标，规定了替代监管措施，而不是取消罚款事项后，就不进行监管了。

加强和改善对市场的监管，是政府职能转变的一个重要方向。政府不仅仅要关注行政处罚，而且要及时制止和纠正各类行政违法行为，更应当进一步延伸到监管，积极采用预防性措施，通过“互联网+监管”和“双随机、一公开”等监管方式，督促企业、个人规范经营、合法经营，及时遏制违法苗头。

罚款的适用领域十分广泛，是行政管理中最常用的处罚手段，但却不是万能的，制裁效果也是有临界点的，不是罚得越多、罚得越频，制裁效果就越好。罚款本身不是目的，不能为罚而罚、以罚代管，更不是为了创收。滥施罚款、有违公允、过罚失当，非但不能实现惩戒目的，也与监管目的南辕北辙。

第一，如果通过数字化技术实现智能监管，就能够有效抑制行为人的行政违法行为，可以不用罚款。伴随着数字化建设不断深入，智能监管体系渐趋完善，一些行政违法现象不复存在，有关罚款也形同虚设，应当及时取消。比如，对粘贴伪造的进网许可标志行为的罚款，因为推行进网许可标志电子化，逐步取代了纸质标志标签，这类行政违法行为也失去了市场，一去不返。

第二，对于能够改正的行政违法行为，应当先责令改正，不能一罚了之。《决定》进一步规定，对一些行政违法行为，只有逾期不改正的，再给予罚款。比如，未在备案编号下方链接国务院电信主管部门备案管理系统网址行为，就是这样调整的，这对于切实实现监管目的具有重要意义。

第三，应当不断创新行政执法方式，运用说服教育、警示告诫等对相对人权益减损较小的监管方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。能够通过检查、核查，公开检查结果，建立台账，批评教育、责令改正等其他监管方式解决的，可以不再罚款。比如，国务院取消了工程造价咨询企业许可，相应罚款取消后，对工程造价咨询相关活动，可以通过“双随机、一公开”等方式进行事中事后监管，督促相关主体及时纠正有关行政违法行为。

立法法第七十九条规定：“国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。”《决定》明确取消罚款事项的，相关行政法规和部门规章的有关罚款规定暂时冻结，行政机关不得依此作出罚款决定，这有利于最大限度地将改革举措迅速落地。

《决定》进一步清理了不符合社会主义市场经济发展要求的罚款事项，从制度层面为优化营商环境提供了更为有力的保障和支撑，能够进一步营造良好的营商环境，为企业创造更加宽松、更加自由的经营氛围，有助于社会主义市场经济的不断发展与完善。