□　法制日报全媒体记者　万静

为保障不同所有制企业公平参与工程项目招投标领域的市场竞争,8月26日,国家发改委公布《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》(以下简称《方案》)。此《方案》由发改委、住建部、工信部、商务部、交通部、水利部、铁路局和民航局八部门联合出台。

《方案》要求,通过深入开展工程项目招投标领域营商环境专项整治,消除招投标过程中对不同所有制企业特别是民营企业、外资企业设置的各类不合理限制和壁垒,切实有效解决招投标活动中市场主体反映强烈的突出问题,保障不同所有制企业公平参与市场竞争。

破除招投标限制竞争行为

《方案》通过明文否定、决意消除的方式,一一列举了18项在工程建设市场中从政府制定文件,到招投标过程、资格预审以及实际操作等各个环节,存在的限制竞争行为。并要求各地区、各部门严格排查监管,依法依规开展日常监管执法、重点核查与随机抽查。

值得注意的是,《方案》提出,不得滥用知识产权限制公平竞争,在工程项目招投标过程中不得限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地、供应商或者检验检测认证机构(法律法规有明确要求的除外)。

《方案》还对招投标过程中的评标专家行为作出规范,提出将重点针对评标专家对不同所有制投标人打分畸高或畸低,且无法说明正当理由；明示或暗示评标专家对不同所有制投标人采取不同的评标标准、实施不客观公正评价等违法行为。

对此,中国政法大学教授施正文分析指出,此次《方案》通过列举18个工程项目领域需要整治、消除的限制竞争壁垒,目的在于消除民营建企的发展障碍,为提高工程项目领域内的营商环境水平和市场发展活力提供政策指引。

民企建筑市场份额下行

近些年中国基建领域发展迅猛,据不完全统计,我国建筑业企业约九万多家,从业人数近六千万人,民营建筑企业数量比例超80%。

“建筑业的企业规模呈‘金字塔’状,即存在极少量大型企业、少量大中型企业和众多小微型企业,而作为建筑业的一支重要力量,民营建筑业企业已占据中国建筑业的重要地位。”中国建筑业协会相关工作人员告诉记者。

量大并不代表民营建企就强大。

记者发现,在中国500强企业排名中,惟一一位副部级的施工单位——中国建筑集团有限公司在基建领域仍然稳坐第一把交椅,中国中铁、中国铁建两大国企也在500强中基建领域前十的地位,民企毫无插足之力。央企或国企抢占了建筑业榜单的绝大部分江山。

实际当中,民企在工程建筑领域内生存的并不轻松。

中国人民大学法学院教授刘俊海告诉记者:“纵观整个行业,近几年建筑领域民营企业下行的趋势非常明显。可以说,总数量占比80%的建筑民企来争夺占比20%的市场,劣势地位非常明显。”

据刘俊海介绍,建筑领域的一些国企利用自身天然优势,会拿到很多工程项目,然后再分包、转包给小的民营建筑公司,而这些民营建企为生存发展,一般都会“挂靠”在一些国企下面,做劳务及分包工程,所获利润极低,这也是目前建筑民企生存困难的主因。而且民营企业融资贷款的难度也是很大。银行一般都会选择规模大的国企进行贷款,而小的民企管理水平弱、信用低,银行贷款政策对这些民企的要求更加苛刻,导致民营建企银行贷款的成本非常高。

招投标乱象不利于民企发展

《中华人民共和国招投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》均明确规定:在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标。

施正文指出,招投标环节设置各种限制条件或参与障碍,是民企在建筑行业面临的另一个问题。在招投标环节上建筑央企、国企优势过于明显:关系网强大、注册本金大、工程业绩好。一些工程在招标阶段设置只有央企、国企才能达到的高门槛,很多民营企业根本无法企及。建筑民企越来越难以拿到工程项目,就算勉强中标,面对前期大量资金的垫付、工程款的拖欠等等,都是民企必须面临的棘手问题。

而工程建筑领域内国企的优势地位又往往造成市场垄断。

据北京大成律师事务所律师魏士廪介绍,工程领域的非法垄断问题是很严重的,招投标领域的垄断问题也很严重,而工程领域内的招投标环节中的非法垄断问题更为严重。此次《方案》专门针对工程领域内招投标环节的各类竞争壁垒问题进行明令禁止,可谓抓到了根本。垄断建企通过垄断地位拿到项目,就会在工程定价、质量标准、工程进度等一系列问题上具有强势话语权。这当然不可避免地会出现工程价格高昂、安全质量存在各种问题的风险。

魏士廪告诉记者:“现在各地关于工程建筑领域的招投标事项,已经基本实现电子平台化,但其实电子平台的区域性垄断问题也非常严重。因为平台的运营管理就是平台的服务方来提供,这种既是运动员又做裁判员的操作模式,是经不起非法垄断问题考量的。”

全面实施电子化交易制度

重视民营建企的合法权利,充分发挥市场配置资源的决定性作用,进一步扩大市场主体特别是民营企业自主权,切实放宽市场准入、破除隐性壁垒、优化营商环境,已经让越来越多的地方政府,与中央政策达成共识。

就在《方案》公布不久,湖北省武汉市商务局决定,对营商环境十大痛点之一的——工程建设领域“红顶中介”问题的专项治理工作将全面铺开,重点解决行政审批中介服务环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等突出问题。

而在今年初,陕西省住建厅制定印发了《进一步促进住建领域民营企业发展的实施意见》,共出台10项意见,支持民营企业转型升级。要求“每年在推荐和确定重点扶持企业名录时向民营企业倾斜,民营企业占比不少于60%。”“各级住建部门不得限制民营企业参与招投标活动；不得强制要求域外民营企业在本地设立分公司、子公司……”

刘俊海认为,治理工程领域招投标环节的各类不正当竞争行为,还是要全面实施电子化交易制度,让整个招投标环节放在透明的环境中进行。严禁落实《方案》中列举的那些规避招标、以不合理条件限制或排斥民营建企的行为。这就需要加强招投标代理机构和评标专家的整治管理。

魏士廪建议,仅仅依靠八部门的《方案》来解决工程领域招投标环节中排除、限制民营建企的问题,是远远不够的。还应加大刑法打击力度,对在招投标过程中违法违纪的企业或建造师,严格地依法依规进行处罚,特别是那些招投标弄虚作假、围标串标、非法进行工程转包、分包的行为。