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科学设计助推处罚到人制度落地 ---对完善食品药品处罚到人制度的几点建议

发布时间：2019-01-08 11:38 浏览次数：次

武汉市食品药品监管局法制处范绪渊

国务院《“十三五”国家食品安全规划》和《“十三五”国家药品安全规划》明确要求推动出台食品药品安全违法行为处罚到人的法律措施。食药总局提出“所有违法行为都要处罚到自然人”,并先后组织几次座谈专题调研。然而作为一项制度措施至今没有落地，表明争议不小，共识不足，尚需多方论证，促进认识趋同。笔者以为，无论处罚到人，还是处罚到自然人，其实我国法律对于自然人、法人和非法人组织等市场主体的违法行为的处罚（包括行政处罚、刑事处罚）早有规制，以市场主体发生在食品药品领域的违法行为情形来看，现行法律法规对单位违法和自然人违法的处罚分别规定了相应的法律责任，对于单位违法的，也规定了“双罚制”情形（既处罚单位，也处罚责任人）。当然有规定不等于已落实，纸面上的法律规范转化为现实行为规范，在于要有“处罚到人”制度的科学设定与执行，并以鲜活的案例落实“谁执法谁普法”要求，笔者主张应对现行法律规范进行系统梳理，分析归纳，并就适用原则、范围、对象、情形、程序、处罚种类幅度等作出明确规范，并以部门规章发布，促进各地食品药品监管部门统一正确实施法律、法规和规章中“处罚到人”的具体规定。
一、适用原则。必须坚持处罚法定原则。法无授权不可为，法无规定不处罚，立法法规定，没有法律或者行政法规的规定，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。行政处罚法规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部委规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。必须坚持过罚相当原则。行政处罚法规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。必须坚持程序正当原则。行政处罚法规定，在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人进行陈述和申辩的，必须充分听取当事人的意见并进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。不得因当事人申辩而加重处罚。
二、适用范围。从立法来看，法律规范规定了“单罚制”和“双罚制”，但从执法实践来看，“单罚制”落实较好，而“双罚制”执行力度不足，往往处罚单位，而鲜见处罚对单位违法负有过错的责任人的，由此笔者主张，对于法人和非法人组织等食品药品生产经营单位违法的，法条规定“双罚制”的，应当严格执行，做到既处罚单位，也处罚责任人，二者不可偏废。而对于自然人违法的处罚，鉴于已经得到有效实施，不宜再纳入这一制度中，避免制度设计因重复规定而变得复杂繁琐，并有利于化繁为简，促进“处罚到人”制度尽早落地。
三、适用对象。关于“处罚到人”的“人”的界定，人有法人与自然人之分，“处罚到人”的“人”应该指狭义上的 “自然人”，且限于食品药品生产经营单位发生违法行为的责任人；其二、现行食品药品法律规范，对于纯因自然人个人违法的，均设定了法律责任，且落实到位，每年有大量针对自然人个人的行政处罚案例和部分刑事处罚案例佐证。若再行规定对自然人个人违法的处罚，不仅起不到“强调”的作用，而且还有可能让人误以为本系统有法不依和执法不严，没有落实好法律法规相关处罚的规定。
为什么提出“处罚到人”的观点，追根溯源，缘于一些食品药品生产经营单位在生产经营过程中发生违法甚至犯罪行为的，执法部门往往只认定单位行为，对单位给予行政处罚，而真正责任人几乎不用承担责任。事实上，单位违法犯罪，均是因为相关责任人所为，因此有必要实行“双罚制”，对该类单位发生违法犯罪行为的，既追究单位，也追究个人，依法可以是行政处罚，也可能是刑事处罚。随着社会经济的发展，以及近年来商事制度改革的深化，从事食品药品生产经营的法人与非法人组织逐渐增多，相较于自然人以其个人的名义与财产（或者家庭财产）承担违法责任与后果，单位的违法责任则落到单位这层“壳”上，其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员往往感受不到责任的压力，因而在从事食品药品生产经营行为时落实主体责任、履行审慎义务的态度不积极，即使吊销许可证，也可以“打一枪换一个地方”而“重新开始”。因此推进落实“处罚到人”制度有其现实必要性。
制度设计必须务实管用，要有针对性和可行性，不可普遍撒网。“处罚到人”的“人”应当限于对食品药品生产经营单位违法犯罪负有重大过错或者故意违法的企业主要负责人、法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。他们是企业的“关键少数”，只要他们负起责任，食品药品质量安全就有了保证，限定于“关键少数”，有利于促进从业人员爱岗敬业和职业自律。
四、适用情形。对于食品、药品、化妆品、医疗器械生产经营单位的危害质量安全的严重违法行为，实行“双罚制”，既追究单位，也追究负有重大过错或者故意违法的责任人。对单位发生下列违法案件且情节严重的，法律规范规定“双罚制”的，应当遵照执行，如特殊食品、药品、三类医疗器械、特殊用途化妆品注册申报数据、资料造假的；生产经营有毒有害食品的；特殊食品非法添加的；生产不符合食品安全标准食品经责令改正拒不改正的；生产销售假药或者生产销售劣药发生危害后果的；生产经营无注册证的三医疗器械的；化妆品非法添加激素和抗生素等禁用物质、擅自更改特殊用途化妆品产品配方、生产未经批准特殊用途化妆品的；虚假标注、虚假宣传严重欺诈消费者的；通过互联网售假案件；未经许可生产食品、药品、医疗器械、化妆品的、出具虚假检验检测报告等严重违法行为案件。　
五、适用处罚种类。行政处罚法规定的行政处罚种类有(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据法理学共识，行政处罚可以分为人身自由罚：（如行政拘留）、行为罚（又名能力罚、资格罚，如责令停产停业、吊销许可证、限期或者终身禁止某种职业）、财产罚（如罚款和没收财物）、声誉罚（又名申诫罚，如警告和撤销荣誉）。梳理现行法律规范中因单位违法，而对单位责任人规定人身罚（如食品安全法第123条规定的行政拘留）、资格罚、财产罚、声誉罚，并就单位违法的责任人可能涉及的“三品一械”不同品种、不同违法行为，进行分类列举，分别规定处罚种类和处罚幅度。
通过实施“处罚到人”，综合运用申诫罚、财产罚、资格罚和人身罚等行政处罚，加强行政处罚信息公开，与单位负责人责任约谈、信用等级评定、失信黑名单管理相结合，促进全国食药监管系统信用信息互联互通，健全和完善行政执法与刑事司法“两法衔接”工作机制，以严厉打击制假售假行为，防止劣币驱逐良币，维护公平竞争的市场秩序，落实“谁执法谁普法”责任制，更好地优化营商环境，助推食品药品产业健康发展。
（本文发表于中国医药报2018年1月“法治天地”专栏）

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