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从未来发展看,网约车的监管应重点基于安全考虑,创新与完善网约车监管不是为了建立更高的市场准入门槛,而是集中政府各个部门、平台、乘客、社会机构等多方面的力量,通过建立共享机制,实现共享监管,最大限度地实现网约车安全,从而推动行业健康发展。

□　法制网见习记者　王婧

网约车是信息化大浪潮下出现的新兴交通运输方式,它给社会生活带来极大便利的同时,也对相关监管提出新的要求。

如何完善优化监管机制保障网约车市场稳定发展,如何合理兼顾消费者利益保障与网约车司机权益保护,如何平衡好政府控制与市场调节之间的关系,是值得从理论与实践上进行综合深度探讨的问题。

审慎出台监管政策

经过多年的发展,以网约车、网购、外卖等为代表的平台经济正在老百姓生活中发挥越来越大的作用,其价值亦得到进一步肯定。

以网约车为例,根据国家信息中心统计数据,2018年我国网约出租车完成客运量约200亿人次,占出租车客运总量的36.3%。这一比例较2015年明显增长了26.8个百分点,网约出租车逐渐成为城市居民出行服务体系中越来越重要的组成部分。

据统计,网约车平台亦提供了大量灵活就业和收入机会,在滴滴平台上获得收入的网约车司机超过千万,其中21%是家里唯一的就业人员,12%是退役军人,51.5%是进城务工人员,6.7%是国家重点扶贫人员。网约车司机已婚比例达84.1%,超8成网约车司机需抚养未成年子女。超过8成是五年以上驾龄的司机,有近17%的司机驾龄超过15年。

自2016年交通运输部、工信部等7部门联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》明确网约车的合法化身份以来,网约车在发展过程中仍面临各种各样的问题。但有效的监管并不会遏制网约车的发展,而是会使其更加健康、合规及有序地服务社会。

近日,国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》指出,放宽融合性产品和服务准入限制,只要不违反法律法规,均应允许相关市场主体进入。指导督促有关地方评估网约车、旅游民宿等领域的政策落实情况,优化完善准入条件、审批流程和服务,加快平台经济参与者合规化进程。对仍处于发展初期、有利于促进新旧动能转换的新兴行业,要给予先行先试机会,审慎出台市场准入政策。

各地优化监管机制

面对网约车的蓬勃发展,结合中央及地方纷纷出台的监管政策与具体措施,不难发现,政府已经认识到对网约车进行有效监管十分必要。

在网约车的市场准入、数量限制、运价限制、司机资质要求等诸多方面,各大城市都有着细致而又严格的标准。这些标准具有一定的共性,但在具体细节规定上亦有所区别。

前段时间,贵阳市交通委员会发布公告,计划对贵阳网约车政策进行调整,以前三年内新车可以申请网约车拟改为五年。与2016年的政策相比,贵阳的新政最大变化是车龄,由“三年内新车”改为“五年内新车”。虽然还是要本市牌照、本市户籍或者居住证。但仅车龄改为5年这点改变,对很多司机来说,已经在很大程度上减轻了负担。

目前,兰州已取消车辆轴距限制。2017年3月,兰州网约车新政规定,车辆轴距2700毫米、价格14万元以上,新能源车轴距2650毫米以上；需提供无线WiFi、充电器、纸巾、雨伞等服务；司机为本市户籍或取得本市居住证明1年以上;不得同时在两个或两个以上的网约车平台接单。5个月后,兰州做出调整,取消了对车辆轴距的限制,车辆价格要求也由14万元以上调整为“不低于主流巡游出租车的1.5倍”。目前兰州市主流巡游出租车价格约为8万元,这意味兰州市网约车车辆价格只需12万元即符合规定。

杭州最新版网约车新政的实施,在很大程度降低了门槛:简化办证手续,取消提交车辆购置发票等资料;放宽司机准入条件,从此前的“取得本市户籍,或在本市取得居住证6个月以上,或在本市取得临时居住证12个月以上”,改为“具有本市户籍,或持有本市核发的居住证,或在本市已办理居住登记,或在本市已办理身份信息登记”。同时,还取消网约车不得进入站点候客的规定。这意味着网约车可以在客运出租汽车临时泊位上下客,可以在火车站、飞机场等地建设网约车停车区域。此外,杭州还取消网约车经营许可证有效期1年的规定。

当然,各地监管部门针对网约车的态度不尽相同。黑龙江省大庆市完全放开了对户籍的要求。大庆在今年6月更进一步成为全国首个将网约车由“办证”改为“备案”的城市,当地仅要求平台证和“人证”,而“车证”则暂停办理。

根据三亚市发布的最新版网约车细则规定,也取消了此前对驾驶员为三亚户籍或持有三亚居住证的要求,在接入平台数量上也有较大程度的放宽。

在网约车司机准入的户籍要求方面,北京,上海、天津、平凉、商丘、东营、通化等地都要求司机为本地户籍,而广州、深圳、杭州、成都、武汉、长沙等城市则要求本地户籍和居住证二者满足其一的政策。三亚全面取消户籍和居住证限制,条件放宽程度为全国少见。

量身定制监管模式

不断提高网约车合规化水平,是监管者和网约车行业从业人员共同努力的目标。一些城市对网约车的户籍、车牌、车龄、车型、轴距、排量等准入条件提出较为严格的要求,增加了司机合规的成本,让网约车合规面临客观困难。

业内人士认为,过于严格的政策,让一些原本可以依靠网约车解决生计、或者补贴家用的司机(如退役军人、下岗职工、去产能行业工人),不能继续开网约车。一些城市打车难回潮,黑车重新回到市场,导致新的隐患。

网约车的监管动向备受公众关注。8月14日,有关滴滴、美团等网约车平台被上海有关部门重罚,甚至可能会被“下架”的新闻,一度登上当日新浪微博热搜首位,引发轩然大波。

以上海市对网约车的监管为例,中国社科院财经战略研究院互联网经济研究室主任李勇坚认为,“在此监管过程中,监管指标设计上并未突出安全属性等,而是片面强调了户籍等指标。在平台责任方面,仅原则规定了平台负责要有安全管理制度和技术措施,但对数字化特征突出的网约车,并没有明确政府、平台、用户、公众等各方在多元治理中的权利和责任。在监管手段方面,依然属于强市场准入、弱事中事后的监管方式,并未根据网约车运行的特点进行针对性的调整和优化。在监管模式方面,政府部门以突击检查方式,重点看网约车或司机是否达到准入条件,具体的惩罚措施也是以扣车、罚款为主,监管与平台自治之间缺乏良好的协作通道。”

在李勇坚看来,在网约车的发展过程中,如何监管接连出现安全事件、数据杀熟、垄断质疑等问题,值得深入思考。然而,没有明显的数据证明,在满足市场需求方面,不合规车辆与合规车辆有何本质区别。监管部门应对网约车这种新业态及其发展过程中暴露出的问题有充分认识,避免出现过度监管、因噎废食的危险倾向。

中央党校(国家行政学院)政法部副教授张效羽表示,网约车行业作为关系到人民群众人身安全的行业,对其从业人员设定一定的市场准入门槛是完全合理的。

如今,深化网约车行政管理改革,应当找出网约车合规化的痛点,根据网约车行业的特点深化改革、服务民生。对于网约车行业网约车驾驶员无法获得行政许可的问题,张效羽认为,主要原因在于一些地方有关网约车行政许可的条件较高。例如,根据上海市有关网约车驾驶员准入要求,上海市申请网约车驾驶员相关行政许可,申请人必须具备上海市本地户籍。也就是说,只有具备上海户口的中国公民,才能申请网约车从业许可。同时,网约车驾驶员是否就必须具备本地户口,网约车车辆为什么必须要排量1.6L或者1.8L以上,或者轴距2600mm以上,一天开两三个小时网约车是否必须将车辆变为营运车辆等问题,需要网约车监管者认真思考。

“真正需要坚守的是安全底线。”中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍分析,监管并非是新业态不需要监管,新业态其实更需要监管,但是不要把监管放到资质上,要搞动态监管、信用监管,动态监管和信用监管的核心就是安全问题,要看到哪个平台安全做得好,保障做得好,动态监管做得好,就应该鼓励这样的品牌去发展,如果本质不是为了保障出行安全、公共安全,那是有问题的。

从网约车开始出现,安全监管问题就始终被置于非常高的关注度。李勇坚建议,从未来发展看,网约车的监管应重点基于安全考虑,创新与完善网约车监管不是为了建立更高的市场准入门槛,而是集中政府各个部门、平台、乘客、社会机构等多方面的力量,通过建立共享机制,实现共享监管,最大限度地实现网约车安全,从而推动行业健康发展。

交通运输部相关负责人在国务院政策例行吹风会上表示,交通运输新业态近几年发展迅速,每天网约车的订单量是2000万单,为民众出行提供了多样化的选择。要量身定制交通运输新业态监管模式,结合平台经济“一点接入,全网运行”的特点,建立健全适应平台经济特点的监管制度。要进一步优化网约车准入条件,指导督促地方全面评估网约车政策的落实情况,加快网约车合规化进程,促进和规范交通运输新业态的健康发展,指导各地强化服务意识,优化完善准入条件、审批流程和服务,打破“玻璃门”和“旋转门”,为平台经济营造良好的营商环境。