制图/高岳

□　法制日报全媒体记者　张维

新中国成立70年,一部感天动地的奋斗史诗,无数翻天覆地的惊人变化。

中国的行政执法就在这部载满荣光的史诗中,勾勒出一条清晰可见的发展脉络:从无法可依,到有法可依,再向严格执法、规范执法、公正执法、文明执法迈进。

司法部行政执法协调监督局局长赵振华近日在接受《法制日报》记者采访时,用一组排比来形容这70年来,特别是党的十八大以来,我国行政执法与监督工作所取得的重大成就:行政执法制度体系初步形成；行政执法原则基本确立；行政执法体制机制不断健全,行政执法行为更加规范,行政执法监督体系逐渐完善,行政执法作用明显发挥。

始于改革开放

行政执法概念逐步确立

70年前,一个崭新的中国出现在世界的东方。

新中国成立之初,百废待兴,物质生活极其匮乏,遑论体系化的法律制度。但是,所有困难阻止不了中国共产党领导下的中国人民重建一切的决心。

1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,确立了新的国家政权与人民解放事业的伟大成果,总结和反映了新民主主义革命法治建设的经验。

以《共同纲领》为依据,中国又先后制定和实施了有关惩治反革命罪、贪污罪等刑事法律法规,有关婚姻家庭、土地改革、公私合营、农业生产合作社等民事经济法律法规,有关法院、检察院和人民调解委员会组织条例,有关刑事拘留逮捕与审判程序的法律法规。

最重要的是1954年通过的《中华人民共和国宪法》,以根本大法的形式规定了我国的国体、政体、国家机构、公民基本权利和义务,确立了新中国立法、司法制度,标志着社会主义法治道路探索与实践的重大突破。

彼时,距离中国行政执法登场尚有一段距离。中共中央党校(国家行政学院)政府部副主任杨伟东教授告诉《法制日报》记者,当时的管理主要依照政策,执法在当时并不突出,且与司法没有清晰界限,主要着眼于法律适用的角度,执法不能作为一个独立的概念、制度和体系,执法理念也比较弱,最多算是“执法的雏形”。

行政执法制度的建立始于改革开放。“尤其是上个世纪80年代中后期,特别是90年代,以行政处罚法为代表的立法安排出现后,行政执法概念逐步确立起来,也形成了独立的理念、思路和救济程序。”杨伟东说。

改革开放的确是中国行政执法的重要起点。正是在改革开放后的40年里,“我国的行政执法工作有了根本变化和显著进展,取得重大成就。党的十八大以来,党中央把全面依法治国作为‘四个全面’战略布局的重要内容,作出了一系列重大决策部署,对行政执法与监督提出了更高的目标和要求,中央全面深化改革委员会专门审议了许多有关加强和改进行政执法与监督工作的文件。”赵振华说,在党中央国务院的正确领导下,各级行政执法机关不懈努力,行政执法人员恪尽职守,各种执法监督制度充分发挥作用,在确保法律法规有效实施,保障我国经济社会健康发展,维护经济社会秩序,保护人民群众合法权益,推进法治政府建设,提高政府依法治理水平等方面发挥了重要作用。

制度不断建立

执法检查开启规范序幕

“执法”,于1978年正式出现在了党的十一届三中全会所确立的法制建设十六字方针中,即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

有法可依是核心,有法必依、执法必严、违法必究是关键,法贵在执行。“可以说,依法行政、严格执法是适应我国改革开放政策实施的客观需要,也是规范政府权力、加强政府自身建设、提高政府管理水平的内在要求。”赵振华说。

改革开放初期,法制建设的主要任务是立法,解决无法可依问题。但随着大量立法的颁布实施,行政执法问题日显突出,有法不依、执法不严成为社会普遍反映的问题。

如何规范行政执法,加强执法监督,成为亟待解决的重大课题。执法大检查成为地方探索的首个重要尝试,也由此开启了规范和监督行政执法工作的序幕。

第一个“吃螃蟹”的是黑龙江省政府。从1982年开始,黑龙江就选择了一些重要法律法规进行执法检查。1987年、1988年黑龙江省政府连续两年对中外合资企业法、土地管理法、义务教育法、会计法等重要法律法规和省地方性法规和政府规章开展全省范围的执法大检查,纠正了许多违法执法的案件,对规范行政执法、加强执法监督、完善执法制度提供了实践经验。

地方先行先试,中央层面也未落后。1988年国家技术监督局会同国务院法制局联合组织计量法执法大检查,在国家层面建立了监督检查法律实施和行政执法工作的机制。此后国务院有关部门又组织了统计法、档案法、矿产资源法、食品卫生法、城市节约用水条例等法律法规的执法大检查,有的还是以国务院名义组织的检查,比如,全民所有制工业企业转换经营机制条例、减轻农民负担条例。

相关制度也随之构建与完善。依然是从地方开始:1989年四川省率先出台行政执法程序规定,江西省出台行政执法检查规定,1990年北京市出台行政执法和行政执法监督暂行规定,从规范性执法依据、执法人员、执法程序入手,建立相关制度。各地纷纷从建立单项制度入手,探索创新工作机制,比如,河北省较早建立行政执法人员资格制度,四川省建立了行政执法统计制度,山东省建立的重大行政执法行为备案制度,辽宁省建立规范文件备案审查制度,吉林省建立行政执法争议协调制度,黑龙江省建立行政执法明察暗访制度,北京市规范行政执法文书,建立行政执法案件评查制度,实行行政执法“百分考核制”,广东省建立行政执法监督员制度,江苏省建立行政执法投诉制度,浙江省建立行政执法过错追究制度,上海市建立行政处罚听证制度。国家部委也先后出台了规范本系统行政执法的制度,比如,公安部建立行政执法内部监督制度,以规范行政执法程序为抓手提高执法水平,国家税务局开发电子征收系统,海关总署探索执法评估系统等。

其后,行政执法的重要制度——“三法一条例”出台。1996年行政处罚法颁布,确定了行政执法行为共性的基本原则；2003年行政许可法颁布,依法确定了政府职能转变的基本方向,明确了行政审批管理的法律框架；2008年,政府信息公开条例颁布,极大促进了行政执法的公开透明；2012年行政强制法颁布,对于防止行政权力滥用发挥了重要作用。

赵振华指出,“三法一条例”的颁布和实施,从根本上解决行政执法权力无限制、设定无规范、执行无程序、责任无追究的历史,基本上扭转了过去乱处罚、乱集资、乱摊派的“三乱”问题。

改革措施频出

阳光规范执法成为常态

严格规范执法,越来越成为行政机关依法行政、建设法治政府的重中之重。

从1987年4月第一次全国政府法制工作会议首次提出政府法制的概念,到1993年3月国务院在政府工作报告中第一次提出“各级政府都要依法行政,严格依法办事”；从1999年发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》,到2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》第一次提出法治政府建设目标；从2005年发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》,到2008年发布《关于加强市县政府依法行政的决定》；从2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》,到2015年发布《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,无一例外都在加强行政执法工作方面用大量篇幅提出明确而具体的意见和措施。

2005年全面推行行政执法责任制之后,行政执法水平更是显著提升,违法执法问题大为改观。

随着法治政府建设的加快推进,执法的规范化已经不再是执法的唯一标准。据赵振华介绍,党的十八大以来,深入推进政府职能转变,大力推动“放管服”改革,精简审批项目,简化审批环节,强化行政检查、行政处罚、行政强制等事中事后监管,大力促进严格执法、规范执法、公正执法、文明执法,逐渐成为行政执法更为全面的目标要求。

一系列针对上述目标的改革措施密集推出。2015年以来,地方各级执法机关全面推行权责清单制度,坚持法无授权者不能为的原则,全面梳理以行政执法为主的行政权力清单和责任清单,及时编制公布行使权力的流程和办事指南,接受群众监督。

以阳光执法、规范执法、依法执法为重点,2017年国务院组织开展行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点,试点取得了预期效果,形成了许多行之有效的制度机制,为全面推行三项制度奠定了实践基础。经中央全面深化改革委员会审议通过,国务院办公厅2018年12月5日印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的指导意见》,从行政执法的源头、过程和结果三个关键环节进行严格规范,将对行政执法起到整体性、突破性和带动性作用。

此外,行政执法依托信息技术和互联网,实现了电子系统执法办案,建立了执法人员管理系统,搭建了行政执法和监督信息平台,执法现场电子数据实时传输,电子记录仪广泛应用,执法电子文书自动生成,部门间执法信息互通共享,“极大解放了执法一线人员的传统劳动,大大提高了执法效率”,赵振华说。

破解管理难题

人性化执法让人民满意

行政执法改革的效果如何?老百姓是最有发言权的。

“我再也不用到处打游击了。”在江苏常熟琴川街道陶山路湖苑游园附近,年近六旬的聂新民坐在补鞋机前,一边修补着手中的运动鞋,一边对记者说。

老聂是徐州人,十多岁时学习了修鞋这门手艺便出来闯荡。到常熟26年间,他一直在靠摆摊修鞋来谋生。但这样的日子对他来说又是“动荡”的。

“以前经常过着东躲西藏,每天和执法人员‘打游击’的日子。”老聂说到以前的辛苦不免有些心酸。

感到委屈的又何止他一个?作为执法人员,同样也是很头疼。随着城市精细化管理的日益推进,如老聂一般的磨刀、配钥匙等露天经营点,该怎么管理,让他们陷入两难境地:一方面,摊贩们靠手艺为生,一旦取缔,生活将更加艰难；另一方面,曾经的“老手艺”如果“一刀切”,也会为居民生活带来诸多不便。

琴川街道综合执法局拿出的方案是刚柔相济、疏堵结合,将露天经营者纳入统一管理,给辖区内从事修车、补衣服、配钥匙等23家露天经营摊位发放了印有便民服务标识的蓝色遮阳伞。同时,街道综合执法局还与经营者签订协议,明确经营区域周边的环境卫生责任,共同维护市容市貌。

“有了这把伞,看到执法队员我也有底气了,不用再到处打游击。”老聂说,“小蓝伞”能遮阳挡雨,仿佛给自己的小摊安了“屋顶”。不仅如此,醒目的颜色让市民老远就能看到,自己的摊位也因此招揽了不少生意。

露天经营点规范有序,居民的生活也带来便利。市民鲁阿姨便是受益者之一,在她看来,老聂手艺好,价格公道,周围的居民都喜欢到他这里补鞋、换拉链。“文明城市创建时,我还有点担心,以后摊头没有了,要补鞋怎么办?”“小蓝伞”的出现让鲁阿姨和居民们欣喜万分。“现在规范成便民服务点真是太好了。路面上干干净净,街道更有秩序。这群老手艺人也能有口饭吃”。

琴川街道综合执法局副局长金欢说,通过改革的思维与方式来破解顽疾,让城市管理更人性化。摊贩们也愿意主动配合,不再和执法人员玩“猫鼠游戏”,而是主动将摊点摆到规定的地方,收摊时也主动清理周边的垃圾,自觉维护环境卫生,共治共享文明城市创建成果。

这就是琴川街道的城管执法新气象,作为执法中的痛点与难点,最易受到争议的城管执法如今受到了老百姓的广泛认可与赞誉,这无疑是越来越规范、越来越文明、越来越人性化的中国行政执法的一个观察视角。

上述改革也体现在顶层设计方面。中办国办先后出台了城市管理、文化市场、农业、市场监管、交通运输和生态环境保护六大领域综合行政执法改革的指导意见,浙江省率先出台《关于深化综合行政执法改革的实施意见》,推进综合监管。上海市出台《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》,明确对34项轻微违法违规经营行为免予行政处罚,为各类企业特别是中小企业、新业态、创新型企业提供更加宽容的制度环境,让企业感受到“有温度的执法”。

从全局来看,赵振华总结道:行政执法制度体系初步形成。从行政执法组织架构到执法权力配置,从行政执法主体到执法人员,从执法实体内容到执法程序,从执法监督到行政救济,从执法权利保障到执法责任追究,基本上都有法律法规规定。

行政执法原则基本确立。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等已经成为各级行政机关遵循的基本准则。

行政执法体制机制不断健全。行政执法权力配置基本到位,执法职责界定、执法层级划分逐步清晰,执法运行机制基本健全,执法队伍建设得到极大加强。

行政执法行为更加规范。行政执法规则不断改进,检查、立案、受理申请、调查取证、检验鉴定、听证、法核、集体讨论决定、送达、公开等岗位流程和责任基本健全,执法理念、执法纪律、行为操守得到贯彻,执法人员素质普遍提高。

行政执法监督体系逐渐完善。监督范围、监督主体、监督手段、责任追究基本明确,内部监督、外部监督形成合力,特别是复议监督、诉讼监督、社会监督有效纠正了违法行政执法行为,维护了管理相对人的合法权益。

行政执法作用明显发挥。作为政府管理最日常、最直接面对人民群众的行政执法,在维护经济社会生活秩序、保护人民群众利益、保障改革开放、促进经济发展、维护社会稳定、保护生态环境等方面发挥了巨大作用,为全面落实依法治国方略、建成法治政府,实现政府治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。

□　张维

70年砥砺奋进,无数的“硬骨头”被啃下,其中就包括行政执法这一法治政府建设中的难题。

曾几何时,“七八个大盖帽管不好一个大草帽”,多头执法、重复执法、执法粗暴、执法不公、选择性执法、暗箱操作等问题的存在,让行政执法陷入了问题沼泽,老百姓有怨言,企业有不满,社会评价也常有负面内容。

如今,与执法搭配的词汇则更多的是美好的:严格执法、规范执法、公正执法、文明执法、柔性执法、人性化执法、公开执法,等等,都描述出了执法的进步与成就。

现实生活中,人们一定能从自己的经验中发现:如果没有执法记录仪,那么执法就容易受到质疑,因为这样的情况既不符合规定,也极为少见；如果没有经过听证,关乎行政相对人重大利益的行政处罚决定有可能会被推翻,无论是在行政机关的内部纠错,还是在诉诸于法院的程序中；如果执法人员行为粗暴简单,不顾及群众诉求与困难,这样的做法在行政系统内部都难以过关……

行政执法的日趋严格、规范、公正与文明,正在为我们带来更加稳定的社会秩序、更加快速的经济发展、更加美好的生活环境。