新学期伊始，中小学生尤其是小学生的放学接送及看护问题，又让不少上班族家长倍感困扰。

近日，上海市教委、上海市财政局、上海市人力资源和社会保障局联合印发《关于进一步做好本市小学生校内课后服务工作的通知》（以下简称上海《通知》），决定自今年3月20日起，在原有提供至17时课后服务的基础上，对家庭按时接送仍有困难的学生，免费课后服务延时至18时。

《法制日报》记者注意到，在此前召开的地方两会上，晚托班问题被屡屡提及。

不过，经过调查走访，记者发现，开展课后服务仍然面临三类现实问题。第一，课后服务的经费问题；第二，课后服务的内容问题；第三，学校开展课后服务的安全责任问题。

孩子放学早、家长下班晚，这样的尴尬时差让不少家长犯了难——请假不现实、放托管机构顾虑多。“三点半难题”究竟如何破？

晚托服务流于形式

课外生活似显单调

记者调查发现，“三点半难题”在大中城市更为普遍。三点半之前，孩子在校学习，责任在学校；三点半之后，孩子在家生活，责任在家长。但是由于作息时间不匹配，很多家长没有办法去接孩子，于是不少家长不得已把孩子送进各种托管班和课外辅导班。

在2018年全国两会的“部长通道”上，教育部部长陈宝生作为首个接受记者提问的部长，特别谈及“课后三点半”问题。陈宝生称，将通过多种模式解决小学生三点半放学给家长接孩子造成的难题，要给年轻父母更厚实的“红包”。

不少地方进行了积极的探索，例如，南京的“弹性离校”、北京的“课后一小时”、上海的“课后服务”等。但现实问题是，有些地方出现了“课后班”报名者寥寥的尴尬现象，甚至到最后已经无法开班。

家住北京市的黄琼（化名）回忆北京刚刚实行“课后一小时”政策的情景，“孩子所在班级的学生几乎都报名了”。然而，过了一段时间，黄琼和其他家长陆续发现自己的孩子在这“课后一小时”里，并没有什么收获。

“前一年学的美术是涂色，这一年还是学涂色，浪费时间。”黄琼对记者说。

据南京师范大学社会发展学院教授程平源介绍，实际上，学生参与的社区三点半服务课堂基本是流于形式，老师没有经过培训，不专业。

不过，记者注意到，此次上海《通知》规定，以教职工为主提供服务，学校可根据实际情况采取教职工轮流排班、返聘退休教职工等方式提供服务，确有需要的可引入社区教育力量或社会公益性机构。

此外，在中国教育科学研究院研究员储朝晖看来，如今有一种观念不对，“学生不在家庭就应该在学校，不在学校就应该在家庭”，其实学生应该拥有更丰富的课外生活，多接触社会与大自然。

储朝晖认为，目前存在两个比较突出的问题，一是规定的课程占用了几乎所有的时间，学生没有时间和空间去学习自己喜欢的东西；二是很多人错误地认为只有进学校和各种培训班才能学习。

课后服务全凭自愿

保障弹性离校经费

查阅相关资料，记者注意到，中小学校实行三点半放学的主要目的是减轻学生负担，同时在课后时间开班乱收费问题上“避嫌”。这样一来，孩子放学早，但是家长下班晚，导致家长无法准点去接孩子的难题。

针对“三点半难题”，有的学校提倡“弹性离校”。而且，近年来，实行弹性离校，为学生提供课后服务已成为各地教育部门、学校的一项重要工作。

2017年，教育部办公厅发布的《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》指出，开展中小学生课后服务，是促进学生健康成长、帮助家长解决按时接送学生困难的重要举措，是进一步增强教育服务能力、使人民群众具有更多获得感和幸福感的民生工程。

2018年，国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的意见》，强调各地要创造条件、加大投入、完善政策，强化中小学校在课后服务中的主渠道作用，普遍建立弹性离校制度。

不过，记者在调查中发现，“弹性离校”并非对所有年龄段的学生都有用，要做到科学合理的“弹性离校”，还有很长一段路要走。资金就是其中绕不开的话题。

记者注意到，从各地的实践来看，有的地方采取纳入财政预算，向学生家长提供免费晚托服务，例如上海、杭州和南京。还有一些地方探索成本分摊机制。

根据此次上海教委针对上海《通知》的回应，上海市小学生校内课后服务目前阶段不向学生或家长收取费用，所需看护费用由财政经费解决。

“如果实行弹性离校，由政府提供经费，那么不参加晚托班的家庭可能会觉得不平衡。另外，地方财政能提供多少资金，能否支撑学校足够支付这些相关的费用。”储朝晖对记者说，“通常情况下，政府提供的资金比学校的实际支出要少，所以学校没有积极性。”

而据21世纪教育研究院副院长熊丙奇介绍，目前对于开展课后服务的经费来源，存在两种不同意见，一种意见是应该把学校开展课后服务的费用纳入财政预算，由财政拨款保障，对学生提供免费的托管服务；另一种意见是，课后服务属于非义务教育范畴，由学生自愿选择，因此应该实行成本分摊，向选择接受课后服务的学生家长收取部分费用。

“支持后一种意见的人还认为，如果实行免费托管服务，可能出现家长都把孩子留在学校的情况，这样会增加学校的压力和负担。另外，如果向学生家长收费，那么可以采取购买第三方服务的方式，向有需求的学生家长提供托管服务。”熊丙奇说。

在熊丙奇看来，“弹性离校”不属于义务教育范畴，因为义务教育带有强制性，既要求政府履行投入保障责任，也强制要求受教育者必须接受。而课后服务是由学生或家长自愿选择参加，“但政府部门也应将其纳入常规预算项目，补贴学校提供服务的费用，避免因经费不足影响学校、老师的积极性”。

熊丙奇对记者补充说，按照教育部的说法，课后服务为非义务教育范畴，在政府补贴之外可以购买服务。如果有的地方允许学校向家长适当收费，很有可能又出现新的乱收费问题。基于此，政府部门也应该有充足的预算。

不过，记者采访发现，地方政府的拨款补贴是否能维持课后服务有序运行？如何保障教师加班提供课后服务的权利和待遇？如何给学校购买课后服务的自主权？地方政府财政能否持续买单？这些后续问题同样不容忽视。

对于资金问题，程平源认为，应该由专家、教育部门和家长共同建立一种机制，“如果完全由政府单方面来做，很多问题有时候不一定考虑得那么全面。如果能将持续买单纳入法律框架，那么政府便能持续做到。但如果仅是政绩冲动，就可能出现今年提供资金、明年不提供资金的情况”。

厘清政府学校家庭权责

让家委会参与决策监督

那么，究竟应该如何建立弹性离校制度？记者查阅相关资料发现，在国家层面并没有明确要求采取何种模式，而是把探索的自主权交给了地方教育部门和学校。

除了提前放学或者完全由学校的晚托班来接手，是否还有其他办法？

程平源认为，中国家庭基本是通过全职妈妈或者祖父母一代来承担孩子的接送甚至辅导工作，“实际上，没有一个社区或整个社会作为承担机制，孩子放学早了没人管，如果在没人管的情况下，家长将孩子推给社区，那么社区该如何承担责任？如果没有保障机制和培训机制，社区也无法做好”。

熊丙奇则认为，应当由各地根据本地区经济发展和学生家长的实际需求情况，探索出适合本地区的课后服务方式。

“从某种程度上说，探索建立弹性离校制度，也是提高教育管理和学校办学现代治理能力的过程，需要厘清政府和学校、家庭的权责，完善信息公开制度，切实发挥家长委员会的决策与监督作用。”熊丙奇对记者说。

“提供课后服务面临的问题，也是我国教育管理、学校办学面临的共同问题。按照教育管办评分离改革的要求，政府部门要依法保障学校的办学投入，同时要给予学校办学自主权，做好放权、管理、服务。”熊丙奇说，“学校开展晚托服务，也应获得更多的自主权。一方面，结合学校条件，给学生开设兴趣课程；另一方面，可采取灵活的方式，包括聘请退休教师、购买第三方服务，为学生提供晚托服务。”

不过，熊丙奇同时称，在具体的教育管理和学校办学中，有的地方教育部门投入不足，但管得太多，而且通过行政思维在管理，“开展课后服务必须改变这种局面，除了给予学校自主权之外，政府部门还应该给学校的安全压力松绑，要坚持依法治教原则，明确学校的安全教育、管理责任，不能不管学校是否尽到安全教育、管理责任，最后都追究校方责任”。

据熊丙奇介绍，北京市教委提出学校与家长签订协议，约定双方责任和权利，探索建立课后服务家校合作制度，这是一个不错的尝试，可通过协议方式，明确学校和家长双方的责任。

在熊丙奇看来，开展好晚托服务，关键在于提高现代治理能力。例如，如果要向家长收取一定的费用，需要举行听证会，确定价格，做到公开透明；学校提供的晚托服务项目、课程，应由学生自主选择参加；依法界定晚托服务中学校、第三方机构和家长的责任等。

“学校如果购买第三方服务，引入公益机构，首先可由政府部门明确相关机构的资质，只有满足资质要求，才可引入开展晚托服务。其次，在引入时要进行公开招标，由家长委员会参与决策。再次，要由家长和专业机构评估具体的服务质量，引入淘汰与竞争机制。”熊丙奇建议。