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《武汉市非物质文化遗产保护条例》立法调研报告

发布时间：2019-01-08 11:41 浏览次数：次

武汉市文化局

一、前期立法工作开展情况
《条例》立法工作自始至终得到了市人大领导及其各专委会的重视支持，自始至终得到了市法制办的大力配合，自始至终得到了华中师大及相关专家的参与论证。在市人大及其专委会的重视下，2013年，《武汉市非物质文化遗产保护条例》列入专委会调研计划，2014年、2015年连续两年列入市人大常委会立法调研计划。我局高度重视此项工作，成立了由市人大专委会、市法制办和我局领导共同组成的领导小组，并成立工作专班，具体组织开展立法调研、学习考察、专家论证、文本起草等基础性工作。《条例》立法工作作为全局重点工作，连续两年纳入市文化局绩效目标。
《条例》起草工作自2013年启动以来，已历时两年半，截止目前，《条例》文本草案修订已超过20稿。前期立法工作主要分为四个阶段进行：
一是立法调研阶段。2013年7月正式启动《条例》立法调研工作。调研对象主要以我市重点非遗项目为主，调研范围涉及全市所有非遗项目保护单位、非遗传承人，不仅包括市区文化领域，还包括卫生、宗教、经信、体育、商务等行业，以及江欣苑社区高龙传承园、武汉非遗公司等重点非遗社会资源。通过仔细看、认真听、反复问，使我们比较全面地摸清了我市非遗资源分布及基本现状。特别是2013年8月全市文化部门行政机构改革，市文化局机关新设非物质文化遗产处后，工作专班主动走访了国家文化部、省文化厅等上级部门，并积极与国内同类城市文化部门建立工作联系，了解全国、全省非遗保护基本情况，学习外地非遗保护先进经验。此外，在市人大的支持下，工作专班还先后赴成都、苏州、云南、山东、安徽、江西等地学习考察，与当地非遗保护工作者及传承人进行座谈。这些都为我市出台一部适应武汉经济社会文化形势、符合武汉地方特色的非遗地方性法规打下了基础。
二是委托立法阶段。为使《条例》具有较强的科学性、创新性、前瞻性和指导性，我们采取与高等院校研究机构合作的方式，委托华中师范大学非物质文化遗产中心开展《条例》立法前期工作（省条例也是委托该校做前期立法起草工作的），聘请全国非遗保护泰斗级专家、华中师范大学博导刘守华教授为《条例》文本起草顾问。华师非遗中心在《条例》起草过程中，组织专班对我市非遗状况进行深入调研，立足于我市非遗保护存续现状，充分吸收了全国兄弟省市经验，并将目前学术界非遗保护先进理念吸收到《条例》起草之中，形成了《条例》文本草案初稿及详实的调研报告提交我局。
三是市文化局论证阶段。2014年全年，我局按照不同立法对象，多方主动征求非遗保护单位、传承人，相关企业和社区、市直有关部门及各区文化部门等社会各界意见，对《条例》草案进行多次调研论证。陈邂馨局长还亲自带队到商务局、经信委等市直单位，对《条例》草案内容进行沟通协商，认真吸纳修改意见。同时，陈邂馨局长还先后多次主持召开传承人、非遗保护单位、区文体局工作会议，面对面与传承人、保护单位代表及基层非遗工作者进行交谈，详细了解他们需要解决的问题和迫切需求。去年8月14日，我局召开局长办公会，听取了《条例》立法情况汇报，对《条例》进行审议，并原则同意将文本草案提交市政府审议。
四是市法制办论证阶段。根据市领导批示意见，市法制办先后两次征求了市政府有关部门和相关区人民政府的意见。在市法制办的直接指导下，我局根据各方反馈的意见和建议，对《条例》草案进行了多次修改。去年12月3日，刘英姿副市长主持召开立法协调会，进一步听取有关区和市直有关部门意见。会后，市法制办会同我局对《条例》草案又作认真修改，从而形成《条例（送审稿）》提交各位领导审议。
二、《条例》立法的必要性、可行性
非物质文化遗产的科学保护，其本质要义就是要按照法律法规来保护，结合人类历史社会发展的阶段性特点来保护，遵循非遗工作的客观规律来保护。而依据法律规范和制度约束进行非遗保护是核心是根本。这不仅是国家文化部、文化（非遗）专家所反复强调所大力倡导，也是各地的成功实践。纵观近年来我市非遗保护工作取得的成效和存在的问题，参照其他各地做法，出台《武汉市非物质文化遗产保护条例》意义重大。
（一）立法的必要性
1、我市非遗保护缺乏一部完整的地方性法规。国家《非遗法》颁布之后，各省市非遗条例的调研和制定工作积极有效展开。我省及福建、广西、贵州、江苏、云南、重庆、浙江、甘肃、江西等20余个省已经出台了各自的条例，大连、苏州也出台了本市的保护条例。我省宜昌、恩施、长阳也出台了专门的非遗保护条例。今年内，还将有四川、山东、上海等地即将出台非遗地方性法规。这些地方性法规在健全非遗保护机制体制、明晰各方职责、促进非遗宣传普及、激发非遗保护传承活力、合理利用非遗资源等方面发挥了积极作用。我市非遗资源丰富，近年来非物质文化遗产保护形势发展迅速。但是，在过去的十年里，我市非遗保护领域仅出台了1部针对汉绣保护的专门性文件，我局制定了3项规范性文件，仅仅只对汉绣项目、专家评审、非遗项目及传承人认定与管理等单项工作进行规范。这与我市非遗保护形势不相适应，在较大程度上也制约了我市非遗保护工作的深入开展。因此，急需要一部完整的地方性法规，从宏观上、整体上对我市非遗保护进行指导和规范。
2、上位法还有较大空间需要就“保护”进行细化明确。国家《非遗法》、省《非遗条例》分别于2011年和2012年颁布实施。这两部法律确定了非遗保护的指导思想、基本原则，明晰了政府、社会、保护单位、传承人的基本权利与职责，为非遗保护指明了方向。但是，在非遗保护的体制机制、传承与保护、利用与发展以及法律责任等问题上涉及较少。国家文化部鼓励地方文化部门对此进行探索，并结合本地非遗保护实际情况开展地方立法工作。全国各地的非遗保护法规主要也是在这些方面进行总结。近年来，我市结合本地实际情况，在非遗保护领域作了不少有益探索，积累了不少切实可行的管理实践经验与创新理念，形成了很多行之有效的工作思路和保护方法。这些做法和经验引起了国家文化部及相关专家的高度关注，很有必要及时进行总结提高，并运用地方性法规条文予以固化，在上位法总体框架下形成制度性约束和规范。因此，为了更好地推动我市非遗保护，切实有效地解决我市非遗保护方面存在的具体问题，有必要制定一部具有针对性和操作性的地方性法规。
3、我市非遗保护社会意识有待进一步提高。非遗保护工作需要各级政府和社会各界共同努力，只有凝聚共识、形成合力，才能更好地推动非遗保护。在实际工作中，这方面还有不少工作要做：一些单位和人员对非遗保护工作还存在着模糊认识和错误观念，对非遗工作的重要性和紧迫性认识不够。实际工作中表现出重申报、轻传承，重有形、轻无形，重开发、轻保护的现象。不少社会民众（包括文化部门）对非遗文化基础知识和非遗保护的认知不够，非遗知识还没有纳入学校教育内容。非遗保护缺乏专业管理人员和研究队伍，开展非遗公益性宣传普及的平台和渠道不多。非遗资源挖掘和整理还仅仅局限于文化部门“单打独斗”，政府领导、文化主管、相关部门齐抓共管、社会共同参与的保护格局还远未形成。因此，需要通过地方性立法，借助法规宣传和贯彻实施，将非遗保护传承理念融入日常生活，激发在全社会形成强烈关注、积极参与非遗保护的共识和良好氛围。
4、我市非遗项目和传承人的生存状况有待进一步改善。武汉是国家级历史文化名城，非物质文化遗产资源十分丰厚。截至目前，我市拥有各级非遗代表性项目496项，拥有各级非遗代表性传承人443人，各级非遗生产性保护示范基地17个。2014年12月黄陂区（楚剧、泥塑）、汉阳区（高龙）被文化部命名为“中国民间文化艺术之乡”。我市非遗项目涵盖了非遗十大类别（民间文学、传统音乐、传统舞蹈、传统戏剧、曲艺、传统体育游艺与杂技、传统美术、传统技艺、传统医药、民俗）的所有种类。但是，和全国其他地方一样，我市非物质文化遗产也正日益受到现代生活方式的冲击，其生存和发展状况不容乐观。传承人年龄普遍老化，掌握绝技绝艺的艺人大多在70多岁，而年轻人由于各方面的因素，大多不想从事非遗传承工作，一些依靠口传心授予以传承的非遗项目渐渐失传。此外，过度开发、缺少规划以及城镇化加速等外部因素，使得许多经典的传统民间艺术、礼仪和习俗正在逐步失去其生存的土壤。这些都需要通过地方性立法，对全市非遗项目及传承人的传承发展提供法制化的根本保障。
5、我市非遗保护呈不平衡性态势。一是各区非遗保护呈现不均衡。有的区对当地非遗资源没有足够的重视，在项目挖掘、项目申报、传承保护、活动开展、社会宣传等方面做得很不够，而有的区投入的力量和取得的成效则比较突出。二是社会关注度冷热不均。一些非遗项目（主要是生产性项目）由于自身条件较好，因而容易得到各方面的关注，获得了较多的支持，在传承保护方面做得相对较好，而更多的非遗项目由于经济效益产出较少，因此少有人问津，传承保护状况令人堪忧。这些都需要通过地方性立法，引导政府和全社会更加重视非遗保护工作，从而使全市的非遗资源得到全面的、有效的保护和传承。
6、全市非遗保护队伍及保护经费有待进一步得到保障。目前，我市非遗保护队伍力量十分薄弱，市区均没有独立的非遗保护机构，非遗保护工作人员数量严重不足，且素质不高、结构不合理。同时，随着我市丰厚的非遗文化资源的不断挖掘与涌现，非遗项目和代表性传承人数量还会不断增加，这种客观态势需要加大非遗保护队伍力量和经费保障力度。由于缺少政策支持，非遗保护工作在人员引进、经费投入上存在较大困难，不少区没有安排专项的保护经费，技术装备不足，人员设置不到位，一些濒危的非物质文化遗产得不到有效记录和抢救，甚至一些已经记录和整理的非物质文化遗产资料和实物，面临着毁损和再次流失的危险。这些也需要通过地方立法对这些问题从根本上予以解决。
（二）立法的可行性
1、《条例》理念先进，具有一定的前瞻性。国家《非遗法》和省《非遗条例》主要是定位于国家、省两级政府非遗保护工作的指导，宏观性、原则性较强。我市《条例》从文本草案起草伊始，在立法精神、指导思想、制度设计上均与上位法保持一脉相承，针对上位法的滞后性和操作盲点，始终紧跟全国、全省非遗保护发展形势开展相关立法工作。一是通过专家咨询和立法调研，将全国、全省及外地最新的非遗保护理念和研究成果吸收到《条例》之中，二是认真学习全国各地已出台的非遗地方性法规，博采众家之长为我所用，三是及时总结吸纳我市非遗保护的做法和经验。文化部非遗司始终关注我市非遗立法工作，对我市开展《非遗条例》起草工作给予了高度肯定，已明确表示待《条例》出台后将在我市召开全国非遗立法现场会。
2、《条例》贴近实际，具有很强的操作性。《条例》始终在上位法的总体框架下，对上位法原则性规定进行进一步的具化和细化。针对我市非遗保护领域存在的实际问题和工作难点，从精简、实用、有效的层面开展《条例》起草工作。对与上位法规定内容重复、目前存在争议难以解决以及操作性难需要个案解决的条文不写入《条例》之中。这也为以后政府及各部门制定相应规范性文件留下了发展空间。《条例》贴合我市非遗保护实际，主要规范了九个方面的内容，包括政府及有关部门职责，非遗保护机制，非遗分类保护，非遗分级保护，非遗流动性保护、非遗社会化传承、非遗资源合理利用、社会力量参与非遗保护以及法律责任和执法主体。这些都是目前我市开展非遗保护工作迫切需要解决的难点问题，因此，《条例》具有很强的实用性、针对性和操作性。
3、《条例》配套制度建设已先进展开。我市在非遗保护方面已出台1部专门性文件和3部规范性文件，分别对汉绣保护、非遗专家评审、非遗项目认定、非遗传承人认定等具体工作做出规定，使之有章可循，规范操作。同时，对建立市级非遗联席会议、非遗专项资金管理等已制定出具体规范性条款，并征求了相关市直单位意见，待《条例》颁布后即可实施。这些都为《条例》制定及贯彻落实创造了有力条件。
三、立法解决的问题
（一）强化保护理念。通过立法，进一步强化和突出非遗保护的指导思想、基本原则、工作思路与重点措施，从而进一步完善我市非物质文化遗产保护工作体系，使全市非物质文化遗产保护有法可依，保护工作更加科学规范。
（二）完善调查制度。通过立法，对全市非遗资源进行系统化整理研究、建立档案及相关数据库、出版普查成果。对通过调查发现的濒危项目采取抢救性保护措施，征集有关珍贵实物资料，开展重点项目专项调查并加强管理。
（三）强化名录保护机制。通过立法，进一步规范申报评审工作，并将工作重心转移到保护上，综合运用抢救性保护、整体性保护、生产性保护等多种方式，对各级非物质文化遗产代表性项目进行全面、系统、科学地保护。
（四）健全传承机制。通过立法，进一步抓住“传”与“承”两个环节，推动企业、家庭、学校、社会等各个渠道的传承，进一步落实对代表性传承人的保护措施，支持其开展传习活动和参与社会公益性活动，同时研究制定对学艺者、继承者的激励措施，逐步建立起长效的传承机制。
（五）构建工作保障机制。通过立法，积极争取各级政府的大力支持，进一步加强机构队伍建设，加大经费投入和基础设施建设力度，为非物质文化遗产保护提供坚实保障。
（六）形成良好社会氛围。通过立法，在全市范围内开展大规模的普法宣传活动，积极发动图书馆、博物馆等公共文化机构和非遗学术研究机构、保护机构及文艺表演团体和场所，举办大规模的非遗展览展演等活动，推进非遗进社区、进乡村、进校园，集中、全面、深入地宣传非物质文化遗产保护工作，让非遗知识得到规范，让非遗概念得到普及，让老百姓自觉参与依法保护工作。
从近期目标来看是：就是要通过制定《武汉市非物质文化遗产保护条例》，进一步强化政府和各部门管理职责，进一步建立健全我市非遗保护体制和机制。通过建立和完善一系列制度体系，包括：联席会议制度、专家咨询制度、普查及调查制度、资金管理制度、各级名录和传承人管理制度、评估制度等，更好地推动我市开展非遗保护工作。从远期目标来看：就是通过制定《武汉市非物质文化遗产保护条例》，使非遗保护走上法制化道路，实现依法治文；同时在全社会形成非遗保护的浓郁氛围，人人参与非遗保护、分享非遗成果；使非遗融入生活，为当代经济社会服务。
四、主要建议
（一）恳请市人大领导及其常委会、专委会，积极支持我们，及时将《武汉市非物质文化遗产保护条例》由立法调研项目转为立法项目，并于年内提请市人大常委会审议。
（二）恳请市法制办积极支持，于近期将《武汉市非物质文化遗产保护条例》列入政府常务会议议题予以审议。
（三）恳请各位领导帮助支持我们，进一步对文本进行修改。

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