●　在城市化、信息化向前演进的过程中,危险化学品安全已成为应急管理的重中之重

●　生产安全事故应急实践中,依然存在应急救援预案实效性不强、应急救援队伍能力不足、应急资源储备不充分、事故现场救援机制不够完善、救援程序不够明确、救援指挥不够科学等问题,尤其是在一些基层企业,违章指挥、盲目施救现象时有发生

●　公共安全遵循“木桶最短板”原理,不是看哪块安全工作做得最好,而是取决于哪块做得不好。一时疏忽有可能酿成大祸。《生产安全事故应急条例》明确了补短板原则,要做到底线安全

□　法制日报记者　　赵　丽

□　法制日报实习生　董佳莹

江苏省盐城市响水县陈家港化工园区天嘉宜化工有限公司3月21日发生的特别重大爆炸事故,让全国公众至今心有余悸。

从去年11月28日张家口盛华化学有限公司爆燃,到今年“3·21”响水天嘉宜公司爆炸,仅在4个月内,因危险化学品安全造成的重大事故已经连续发生。

中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟对《法制日报》记者称,在城市化、信息化向前演进的过程中,危险化学品安全已成为应急管理的重中之重。

幸运的是,《生产安全事故应急条例》(以下简称《条例》)于今年4月1日起正式施行。

这部《条例》总结了长期以来生产安全事故应急实践成果,对生产安全事故应急体制、应急准备、现场应急救援及相应法律责任等内容提出了规范和要求。

中国人民大学法学院教授莫于川认为,《条例》的实施将推动我国生产安全事故防治工作更精细化、规范化和高效化,加强生产安全领域依法防范处置事故的素质能力建设,提升我国生产安全法治建设整体水平。

加强一案三制建设

完善应急救援体系

3月21日14时48分,天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故。国务院立即决定成立江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故调查组开展调查工作。应急管理部党组书记、副部长黄明任组长。

次日凌晨,应急管理部工作组到达盐城,立即查看爆炸事故现场,指导事故抢险和应急救援。

与此同时,各相关部门的应急处置机制纷纷启动。

国家卫生健康委调派国家卫生应急队伍(江苏)中的11名医疗专家组成专家分队,于3月21日晚赶到事发地开展医学救援工作；生态环境部在启动应急响应程序后,3月22日凌晨,由11人组成的工作组抵达事故现场,指导做好环境应急处置工作；江苏省生态环境厅抽调无锡、苏州、南通、连云港、扬州、泰州6市(县)环境监测力量,对事故现场上风向、下风向的空气质量和园区内地表水开展应急监测。

3月26日,江苏省生态环境厅称,根据《响水天嘉宜化工爆炸污染事件应急监测方案》,江苏省环境监测中心组织环境监测人员继续对事故发生地下风向环境空气和园区河流闸内、闸外及灌河地表水开展应急监测。

3月27日,江苏省生态环境厅继续开展事故环境应急处置工作:一是持续开展应急监测,监测人员继续对事故点下风向1000米、2000米、3500米处开展大气监测,监测因子为二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物；对新民河、新丰河、新农河闸坝口,灌河入海口,厂区排污口下游开展水质监测,监测因子为化学需氧量、氨氮、苯胺、挥发性有机物；增加对污水处理厂、新民河出水及事故核心区域土壤进行采样监测；二是切实推进受污染水体治理,确保污水得到妥善处置；三是严格做好坝体巡查,每个坝口均配有一台挖掘机,搭建看护房(棚),安装视频监控,准备应急沙(土)袋,应急人员对每个闸坝实现2人3班工作制,防止河水大潮等可能产生的影响；四是及时回应社会关切。

“如今,国家的应急预案工作逐渐完善,应急预案体系已经形成。得益于许多人主张基于情境、情景的应急预案,本着底线思维原则,把突发事件发生的情境设想得足够复杂,这种情景构建使得应急预案能符合突发事件发生的真实情况。”王宏伟说,近年来,安全生产应急管理“一案三制”(预案、体制机制法制)建设明显加强,全国形成了比较完整的安全生产应急救援体系,建设了覆盖矿山、危险化学品、油气田开采、隧道施工等行业领域的85支国家级安全生产应急救援队伍,显著提升了应对重特大、复杂生产安全事故的能力。

企业逃避应付监管

盲目施救屡见不鲜

3月23日,国务院江苏响水天嘉宜公司“3·21”特别重大爆炸事故调查组召开第一次全体会议时称,江苏省一些地方和企业在吸取过去事故的惨痛教训、改进安全生产工作上不认真、不扎实,走形式、走过场,事故企业连续被查处、被通报、被罚款,企业相关负责人仍旧严重违法违规、我行我素,最终酿成惨烈事故。

“以前,危险化学品安全生产依靠安监部门对企业进行监管,面对点多、面广、环节长的监管对象,监管人员很难做到全覆盖、零死角、全过程、零盲区,责任重大、压力‘山大’。企业为了节约成本,机会主义地逃避、应付监管,与安监部门玩猫捉老鼠的游戏。政府安全发展的理念与企业追求经济利润的动机存在鸿沟。”王宏伟分析说。

值得注意的是,在此次响水天嘉宜化学有限公司爆炸事件发生后,各地纷纷开展了关于安全生产的整顿和调查工作。

王宏伟认为,在重大危险化学品事故发生后,有关部门往往会采用全行业大检查的方式紧急排除隐患。大检查作为一种运动式治理模式,是治标行为,可以为治本赢得时间,但若只治标、不治本,大检查就会成为一项格式化动作。

针对我国生产安全事故应急预案问题,在3月1日国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上,应急管理部副部长孙华山明确称,在生产安全事故应急实践中,依然存在应急救援预案实效性不强、应急救援队伍能力不足、应急资源储备不充分、事故现场救援机制不够完善、救援程序不够明确、救援指挥不够科学等问题,尤其是在一些基层企业,违章指挥、盲目施救现象时有发生。

“我国应急资源的配置很难呈现出倒金字塔结构。越到基层,应急管理的需求越大,但应急资源越有限。在基层,人才、资源、应急培训等比较有限,所以在危机发生后,基层人员可能会对现场研判不准,导致盲目施救。”王宏伟说,现有的现场机制和流程可能仍存在一些问题,如现场指挥的关系不够理顺、现场经常存在的“谁官大、谁决策”现象。突发事件非常复杂,应急管理部成立后基本确立了一个原则,即突发事件发生后,后方是联合会商,前方是派出联合工作组。当突发事件发生后,工作组会指导地方应对突发事件。应该不存在标准化流程,希望各应急相关部门能够加强对应急管理知识的理论学习和培训。如此,在现场时,对危机情景的认知、感知就可能趋向一致,协调会更加便捷。

重视应急救援准备

真正做到底线安全

应急管理部救援协调和预案管理局局长郭治武在今年两会答记者问时称,虽然近年来安全生产形势持续保持稳定向好的态势,但事故的体量依然很大,全国去年发生了5.1万起生产安全事故,有3.4万多人失去了宝贵的生命,令人痛心。

正因如此,作为应急管理部组建以来国家出台的第一部安全生产领域的法规,《条例》被寄予厚望。

“当前,公共安全的核心问题之一就是安全生产,而且安全生产与工业生产和群众生产生活密不可分、息息相关。此《条例》的出台,回应了当前的现实需求。”中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧说。

唐钧认为,当前的公共安全,尤其是安全生产,面临新环境、新材料、新工艺、新流程、新技术等一系列新生风险,这些风险容易引发常规危机甚至非常规危机,因此,需要不断更新风险防控和应急管理的新机制、新预案、新方法,《条例》在“控风险”方面也作了规定。

中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮认为,《条例》的一个重要特色就是重视应急救援准备环节,充分体现公共应急立法理念的更新,将应急管理中“关口前移”“有备无患”“预则立、不预则废”的思想落实得十分彻底,给将来其他同类法律、法规的制定提供了很好的借鉴。

“从另外一个角度来看,《条例》能不能实施好,关键取决于应急救援准备制度能否实施好。而要做好应急救援准备工作,地方各级政府及其主管部门和生产经营单位需要按照条例的要求重点建立五项制度。”林鸿潮说。

在林鸿潮看来,尽管各级人民政府及其相关部门和重要的生产经营单位早就制定了生产安全应急预案,但与以往相比,此次《条例》规定的应急救援预案制度更严格、更细密。一是明确规定编制应急救援预案要以风险识别和评估为基础,不能简单照搬照抄；二是详细地规定了应急救援预案更新的条件,这对于保证预案的可操作性和适应性非常重要；三是规定了应急救援预案要公开,公开既有利于预案实施涉及的相关主体熟悉其内容以便于理解操作,又可以倒逼预案的制定者提高预案编制质量。可以说,要实施好《条例》,首先就要把应急救援预案管理制度这几项要求落到实处。

唐钧也称,公共安全遵循“木桶最短板”原理,不是看哪块安全工作做得最好,而是取决于哪块做得不好。一时疏忽有可能酿成大祸。《条例》明确了补短板原则,要做到底线安全。

林鸿潮同时提到,以往有一些应急法律、法规本着“宜粗不宜细”的陈旧立法理念,对应急准备的保障措施规定得大而化之,让制度没有“牙齿”,实施效果不佳,“此次《条例》在应急演练方面的规定非常‘到位’,一是把演练的频率说得很清楚,没有留下模糊地带；二是规定要进行抽查,抽查不合格的要整改。有了这两条,应急演练就能真正落实,各级政府及其相关部门要尽快把操作性的措施拿出来”。

科学落实责任管理

精细做好风控环节

“《条例》是我国应对安全生产事故的一部行政性法规,是部门性的。未来,应急管理部可能还会立几部法律,如应急管理法主要协调自然灾害和安全生产类突发事件的应对,自然灾害防治法针对自然灾害防治,以及应急救援组织法等。”王宏伟对记者介绍。

不过,他同时认为,依法应急实际是指依照法治应急,提升安全生产事故防范和应急救援能力,不一定寄希望于某一部法律法规,因为法律和法规是静态的,安全生产事故的风险和应急救援是动态的。　

对于预防,王宏伟向记者提到了这样的观点,过去安全事故风险预防基本都是囿于企业围墙之内的,但现在从黄岛“12·2”爆燃事故、天津港“8·12”爆炸、“12·28”张家口爆燃事故到今年“3·21”响水天嘉宜化工厂爆炸事故,最让人纠结的是发生在企业和社会的交界面上,这是一个两不管地带,企业的风险源释放出来的巨大危险和能量对社会造成重大影响。“一家化工企业的布局不仅是企业的事,还影响社会的安全,企业的输油、输气管道和市政的管道可能相互交叉,隶属于不同的管理部门。这些交界面容易出现问题。”

“过去,安全生产事故侧重于企业内部微观的安全行为。现在,应急管理部成立后,将安全生产的职责整合进去,从社会层面去看待企业安全生产事故的应对。”王宏伟说,仅靠安监部门对企业进行监管是不够的,应该依靠全社会治理,包括政府、企业、社会组织、公民,形成对企业安全生产监管的合力才能有效,而不是仅凭安监力量。安监责任非常大,且人员有限,一个地方安监部门人员的配置、编制非常有限,企业数量多、面广、链条长,所以经常捉襟见肘、顾此失彼。企业主体责任和社会共治都很重要。

“公共安全需要落实科学的‘责任管理’,做到权责对等、风险所有权明晰、各级各类的责任主体能够各司其职、共同防控风险。属地政府、行业监管、企业管理层、车间工人等各方面责任主体,都能承担起应有的责任,做好隐患排查整治、生产流程规范管理等精细化的风控环节。”唐钧说。

此外,记者注意到,在今年两会期间,有关部门称将启动《国家突发事件总体应急预案》修订工作,组织修订自然灾害类、安全生产类国家专项应急预案和部门应急预案,指导中央企业编制好应急预案和现场处置方案,加强各类预案的衔接协调,充分发挥应急预案平时在应急准备中的牵头作用和在战时指导应急救援的功能。

对此,王宏伟认为,在应急管理部成立背景下,许多原来关于应急体制的表述已经过时,国家突发事件总体应急预案需要修订。应急准备包括两方面工作,即应急预案工作和应急保障体系建设工作。应急保障体系是要形成具备实施预案的能力,因此,预案有牵头作用。在突发事件的应对过程中,应急预案也应该能为相关部门和应急处置力量如何开展设定角色分工,如书面化的契约和承诺。

制图/高岳