编者按

3月5日,在第十三届全国人民代表大会第二次会议上,国务院总理李克强作政府工作报告。这份近两万字的报告讲成绩、谈问题、说打算,事事关系国计民生,处处彰显执政为民。“法”更是成为这份报告中的高频词。

“推进法治政府建设”“法治化营商环境”“依法行政”“依法全面履职”“优化执法方式”“落实新个税法”“房地产税立法”……与法治相关的“法”在政府工作报告中的出现频率高达54次。

从今天起,《法制日报》法治经纬版推出“政府工作报告法治解读”栏目,聚焦政府工作报告中的诸多亮点,以法治的视角进行解读,逐一回答未来改革将如何在法治轨道上进行、法治如何提供保障,敬请关注。

□政府工作报告法治解读

● 政府工作报告提出,要改革完善公平竞争审查和公正监管制度。这预示着将从根本上解决过去不规范、不合理的监督市场环节问题

● 公正监管的言下之意,首先是监管企业要做到公平公正,减少监管的随意性；其次是改革监管方式,提高监管的有效性、公平性；第三是监管要纳入社会公众对监管者的监督,包括在执法过程中对监管主体采取有效监督的举措

● “互联网+监管”将大有可为,对于提高政府公信力,提升监管效能,消除监管盲区、漏洞以及真空地带,铲除监管孤岛和监管套利现象,铸造监管合力,康复监管公信,具有重大的现实意义和深远的历史意义

□ 法制网记者 赵丽

□ 法制网实习生 董佳莹

3月5日,第十三届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂开幕,国务院总理李克强作政府工作报告。政府工作报告回顾了2018年政府工作,提出了2019年经济社会发展总体要求、政策取向以及对今年政府工作的建议,其中涵盖市场监管多项职责任务。

在促进公平竞争方面,政府工作报告提出,要改革完善公平竞争审查和公正监管制度,加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革,优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式,对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。依法打击制售假冒伪劣商品等违法行为,让违法者付出付不起的代价。用公正监管管出公平、管出效率、管出活力。

完善公平竞争审查

强化市场监督环节

“公平和竞争。”这是中国人民大学商法研究所所长刘俊海总结的此次政府报告中关于监管的两大突出亮点。刘俊海认为,上述二者的关系是通过公正监管进而鼓励竞争、保护竞争。

“市场经济应是公平竞争的经济,竞争是市场经济的活力之源。公平竞争市场秩序不仅有助于促进产业进步,提升企业竞争力,而且有助于造福消费者。国家必须为包括国企与民企、内资企业与外资企业在内的各类企业创造出公平竞争的法治生态环境。至于谁能胜出,交由市场选择,让消费者用钞票投票。政府和司法机关在维护公平竞争秩序方面大有可为。现在进一步明确了公平监管和公平竞争的理念,以后监管部门会进一步一碗水端平。”刘俊海在接受《法制日报》记者采访时说。

公正监管和公平竞争审查机制之所以此次被写进政府工作报告,刘俊海认为,因为“我们要表示吸引外资、鼓励外资的意愿,必须承诺对各类所有制企业一碗水端平。要落实去年10月1日民营企业座谈会的精神,善待民企。国企和民企都是平等的,所以必须公正监管,做好公平竞争审查机制”。

“公正监管和公平竞争审查机制,在过去的政府工作报告中很少见。如果部门制定的政策本身不是体现公平公正的政策导向,可能会造成执法出现严重的偏离后果。所以此次政府工作报告把相关内容引入后,就预示将从根本上解决问题,在一些重大的公共政策出台过程中增加很重要的环节,就是关于公平竞争的法律审查,看它是否违反了市场公平竞争的原则。这种公平竞争审查机制在确立以后,有可能从根本上解决过去不规范、不合理的监督市场环节问题。”国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授汪玉凯对本报记者说。

对于政府工作报告中提到的“加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”,汪玉凯认为,中国的市场主体结构比较复杂,不同的主体在市场竞争过程中门槛完全不一样,“必须要在软肋上解决问题,如果建立不了一个有效的市场监管制度和框架,监管的有效性和效率都会大打折扣,甚至在监管过程中出现违规犯罪现象”。

刘俊海认为,抓紧清理有碍公平竞争的规章制度涉及两个层面,即地方和部门。

“过去,在地方、部门层面,甚至包括国家行政法规层面,都有部门利益的影子,部门利益有时是维护本部门所属的市场参与者的利益,地方也有地方保护主义的问题,比如禁止外地产品在本地销售。所以,此次政府报告中提到的‘加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法’很有针对性。在部门利益和地方保护主义之间,要想找到治本之策,就靠这个。”刘俊海说,“需要废恶法、立新法、改旧法、释粗法。通过这四个方面举措来彻底清除不利于市场公平竞争的法律法规、部门规章和地方性法规、地方性行政规章。”

审查政府干预措施

催生经济发展动能

党的十八大以来,中央逐步确立了竞争政策在市场经济建设中的基础性地位,并提出探索和实施公平竞争审查制度。经过一系列中央文件的铺垫,国务院于2016年6月14日发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,标志着公平竞争审查制度正式落地。

民建中央委员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇曾评价说,公平竞争审查制度以排除、限制竞争为标准,对政府干预市场主体经济活动的政策措施进行审查,有利于市场在资源配置中起决定性作用,确保政府依法行政、营造公平竞争的市场环境和培育催生经济发展新动能。

值得注意的是,制度初生,尚须完善。公平竞争审查制度在实施中暴露出贯彻落实的一些问题。基于此,2017年10月23日,国家发改委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定并印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》。

据汪玉凯介绍,过去没有公平竞争审查,“针对不公平市场竞争环节,我们以前对不同主体设置的门槛很多。从1992年开始设立市场经济体制至今,我们确实获得了很多经验,但也有很多教训,建立公平竞争审查机制是我们对过去公平竞争市场环境建设过程中教训的有效总结”。

根据此次政府工作报告中提到的公平竞争和公正监管的精神,刘俊海认为,内资企业、外资企业、民企、国企等各种所有制企业在未来必须做到以下六点:

第一是地位平等,包括法律地位、政治地位是否平等；

第二是共同发展,促进各类所有制形式企业共同发展、共同繁荣、内进外进、国进民进、国民并进,内外并举；

第三是公平竞争,包括打老虎和拍苍蝇两个方面,反对滥用优势、不公平竞争、假冒伪劣和虚假广告等行为；

第四是互利合作,鼓励混合所有制企业、外资和内资企业合作,国企和民企合作；

第五是平等监管,监管者要一碗水端平,在调查一些企业滥用优势地位时,既要调查跨国企业,也要调查内资企业,既要调查传统国企,也要调查现代互联网产业里面的民营企业,做到不预设、不看碟下菜；

第六是平等保护,谁有证据保护谁,谁有法理依据保护谁。

“监管者在履行市场监管秩序时必须一碗水端平,严格恪守主体法定、职权法定、程序法定与证据充分等法治政府原则,确保结果正义与程序正义的有机结合。国有企业与民营企业发生纠纷时,既要反对国有企业以共和国长子自居,大打英雄牌,也要反对民营企业大打悲情牌,更要反对跨国企业大打霸王牌。这样才能真正优化市场生态环境,促进我国经济长远健康发展。”刘俊海说。

推广双随机一公开

规范市场执法行为

民之所望,施政所向。

汪玉凯对记者说,市场监管是近几年简政放权改革后民众比较关注的问题,“在关注并加强简政放权的过程中,不能造成市场和社会的真空,要加强事中、事后监管”。

“过去,我们是事前监管,门槛很高,事中、事后监管很薄弱。现在,门槛降低,要加强事中、事后监管。这种大监管方式改变以后,对监管机构、监管部门提出的挑战很大。”汪玉凯说,“另外,有效的监管制度在不断深化改革中具有不可忽视的重要性。过去的监管方式比较简单化,几乎是入口管理,就是不让你审批,不让你进来,导致企业、社会进入市场的门槛很高。”

值得注意的是,此次政府工作报告提到推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革,优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式,对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。

事实上,早在2015年7月,国务院办公厅就发布了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,要求在市场监管领域推广“双随机、一公开”监管；自2016年起,“双随机、一公开”更是连续4年被写入政府工作报告。

根据2018年6月6日召开的国务院常务会议部署,在市场监管领域推进管理方式改革和创新,全面推行“双随机、一公开”监管等。

何为“双随机、一公开”?具体来说,就是在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。

至于为何要在我国市场监管领域实现“双随机”抽查全覆盖?国家市场监督管理总局副局长马正其在去年6月解释称,推行“双随机”的目的,一是创新政府市场监管方式,规范市场监管执法行为,解决执法随意、执法扰民、执法不公、执法不严等问题；二是减轻企业负担,我国现有54个部门拥有执法权,如果54个部门都到企业频频检查,企业受不了；三是提高监管效率,我国有1亿市场主体,其中企业有3100多万户,如果靠过去巡检的老办法,管不过来也管不好；四是为了优化营商环境。

刘俊海认为,此类监管方式避免了执法的随意性,提高了执法的透明度和公信力。

“首先要改变监管方式,现在就是随机抽查,相对公平公正,公开透明以后就可以让被监管者监督监管者的行为是否违法。所以‘双随机、一公开’这种方式如果被普遍推广,对提高监管的质量,提高老百姓的生活满意度会起到很重要的保障作用。”汪玉凯说。

创新互联网+监管

形成合力提升效能

在李克强总理作政府工作报告的100多分钟内,有媒体统计,现场共响起掌声54次。当李克强总理谈到依法行政、打造良好的营商环境时,现场响起8次掌声,其中有一句“金句”——用公正监管管出公平、管出效率、管出活力。

“公正监管就是强调监管的包容性、审慎性,监管的法治化、透明化、阳光化、道德化、伦理化以及民本化,以人为本,以民为本。”刘俊海说。

在汪玉凯看来,公正监管的言下之意,首先是监管企业要公平公正,减少监管的随意性,这是要克服的关键障碍；其次是如何改革监管方式,提高监管的有效性、公平性；另外是监管要纳入社会公众对监管者的监督,包括现在执法过程中对监管主体采取有效监督的举措。“这是我认为政府工作报告中透露出的信息,改变监管方式,更多地体现公平公正,对执法者进行有效约束,提高执法效率,随机、随时抽查,改变过去部门执法的格局。”汪玉凯说。

目前,通过不断深化改革,简政放权、放管结合、优化服务等,汪玉凯认为从制度改革方面,已经大大降低了市场门槛,为市场中的各类主体提供一个公平竞争的机制,“在这样改革的背景下,事中、事后监管制度的确立非常重要,同时利用现代化手段,把现代网络技术应用到市场监管过程中,提高市场监管的有效性、公平公正性,最大限度地减少官商勾结、执法者权力过大等问题”。

在汪玉凯看来,目前仍有两个问题是我国市场监管中的软肋。一是如何保障公平竞争审查坚持下去,使市场有一个更好的投资环境制度保障；二是如何在实践中建立有效的监管制度。

“在这方面,我们正大刀阔斧地进行改革,包括县以下建立综合性的执法队伍,在监管方面不仅利用互联网+这些技术手段,而且还要从制度上、体制上进行较大的变更。这些都是进一步完善市场竞争整体框架,为中国的市场竞争发挥社会作用创造制度条件。”汪玉凯说。

这也是此次政府工作报告中十分亮眼的一个关键词——“互联网+监管”。

“‘互联网+监管’是在‘互联网+政府’的大概念下提出的,要通过互联网、大数据等新兴技术手段提高监管能力,而不是完全靠增加人员。”汪玉凯分析说,从长远来看,“互联网+监管”将是监管的发展方向,“借助大数据、移动互联网、云计算这些手段提高监管的精准度。‘互联网+监管’有很好的发展前景,查询资料、问题等都可以通过大数据进行预警,减少监管的盲目性”。

刘俊海也认为,“互联网+监管”体现了在互联网时代,市场监管的转型升级,“要坚持监管的智能化、法治化、专业化和社会化,鼓励协同共治。监管部门要善于驾驭大数据、人工智能、区块链等,监管本身也得插上互联网的翅膀。另外,为了更好地改善监管服务水平,也要推行电子政务,推行监管的电子化、智能化、便民化、民本化、快捷化、精准化和人性化”。

“‘互联网+监管’将大有可为,对于提高政府公信力,提升监管效能,消除监管盲区、漏洞以及真空地带,铲除监管孤岛和监管套利现象,铸造监管合力,康复监管公信,具有重大的现实意义和深远的历史意义。”刘俊海说。