近日,国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》(以下简称《工作方案》),将在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市开展“无废城市”建设试点。

据了解,“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领,通过推动形成绿色发展方式和生活方式,持续推进固体废物源头减量和资源化利用,最大限度减少填埋量,将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

对于生态文明建设而言,“无废城市”的积极意义十分明显。那么,应该如何建设“无废城市”?对此,《法制日报》记者采访了业内有关专家。

固废污染老大难

回收运输两张皮

《工作方案》提出,到2020年,系统构建“无废城市”建设指标体系,探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系,形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。

中国政法大学教授曹明德认为,固废是传统的四大污染源之一。过去,我国固废污染问题一直存在。一方面,固废的来源多。不管是城市生活、农村生活,都会产生大量生活垃圾,生产过程中也会产生很多生活废物,例如交通运输、商品包装、快递物流等产业产生的生活废物。另一方面,人们的不良生产生活习惯、消费习惯导致过多的固体废物出现。从源头上来说,生产者没有做到清洁生产,没有践行“3R”原则,即减量化(reducing)、再利用(reusing)和再循环(recycling)。

中国人民大学环境学院教授宋国君认为,对于环保工作而言,需要坚定的理念支撑,“无废城市”建设试点就是一个非常正确的理念。

“现在,我国城市离‘无废城市’还有较远的距离。我国固体废物的管理情形不容乐观。就城市生活垃圾分类、减量化而言,试点了不少年,成效有限。生活垃圾是固废的一种,因此固废处置的现状也是相似的。”宋国君说。

处理固体废物,回收是关键。曹明德认为,从回收上来说,我国固废回收的体制存在一些问题。与生活垃圾有关的问题并非全权由环保部门来负责,城建部门也有参与。由于涉及到不同部门,因此通常是环保部门负责垃圾分类投放,而城建部门负责垃圾运输,但是运输后的垃圾是如何处置的,公众一般不得而知。

“有些地方出现过分区域、定点收购的固废回收站,同时回收站还负责下个环节的垃圾再利用,这种模式下的固废回收还比较有效率。但从一般的生活垃圾来看,现在有些地方主要是个体收购网点在进行回收,形成了以流动的进城务工人员、非专业固废回收企业等为主的产业链。”曹明德说。

曹明德曾经参观过一些地方的环保项目,按照设计理念,把废弃物品回收之后,生成新的成品。比如垃圾袋的终端产出新的塑料袋。“这些项目理念很好,但在实施中面临一些困难。”

宋国君认为,目前固废回收存在一些问题。就垃圾处置而言,垃圾焚烧有待进一步商榷。焚烧是对垃圾的处置方式之一,但这样的方式并不环保。另外,生活垃圾倾倒到水域的事情也在发生。

“固体废物需要车辆才能运走,运废车辆是否有记录、监控?某些污染事件为何会出现?再如政府采购中的可回收物,经过回收之后制作的产品,由于是可回收利用的,不如一些木材、石油制作的新产品,使之尽快进入市场需要比较复杂的流程。工业垃圾处置也存在问题,主要原因是管理滞后,缺少相应的政策体系。另外,还有一种以技术替代管理的观点也值得商榷。即便研究出新的环保技术,但可能会带来新的问题。对于环保工作来说,管理是最根本的,管理会决定技术的发展方向,引导环保工作的各个参与方。”宋国君说。

谁产生固废由谁回收

定点收购落实责任制

《工作方案》明确了六项重点任务:强化顶层设计引领,发挥政府宏观指导作用；实施工业绿色生产,推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长；推行农业绿色生产,促进主要农业废弃物全量利用；践行绿色生活方式,推动生活垃圾源头减量和资源化利用；提升风险防控能力,强化危险废物全面安全管控；激发市场主体活力,培育产业发展新模式。

据了解,将在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市开展“无废城市”建设试点。综合考虑不同地域、不同发展水平及产业特点、地方政府积极性等因素,优先选取国家生态文明试验区省份具备条件的城市、循环经济示范城市、工业资源综合利用示范基地、已开展或正在开展各类固体废物回收利用无害化处置试点并取得积极成效的城市。

曹明德认为,针对回收体制,有关部门应当有所作为,不能任由市场主导,应该加快建设生产者责任延伸制度。由生产者、销售者负责回收自己产出的固废,这是成本最低、最有效、最有利于循环利用的做法。如果产生固废的机构不负责回收,就会让产生一些麻烦。例如农药及其包装的回收问题,农药瓶子能再次使用,但有的企业由于不够专业,处置不了。从循环经济角度来说,应由生产农药瓶子的厂家来处置,包括是否要设置回收网点等。有关部门要发挥一定的主导作用,按一定区域设置固废回收站,或给予消费者替代性选择,如设立回收中转处,结合法律具体规定,卖给相关企业,投入相关项目。

“应鼓励消费者绿色消费,但这种鼓励要通过具体的制度、措施,让广大公众感受到环境保护的重要性,比如明白废旧电池不能随地处置。同时设置给利机制,哪怕只有一点利润,也是一种激励方式。”曹明德说。

宋国君认为,我国是制造业大国,生产生活中产生的废物不少,因此回收工作需要不断改进。在这个过程之中,法律是主要抓手,但是不仅要从法律层面进行规制,还要从多个方面进行监管。首先是观念的改变,如果要践行环保,公众的很多观念都要改变。

“其次是体系的建构。就生活垃圾而言,需要对垃圾进行强制分类。分类之后的可回收物,要进一步将其变成产品。这就需要市场参与、资金到位等一系列很完整的体系来支撑。而体系的建构离不开法律与政策的颁布实施。固废回收涉及到原料如何利用,利用后的盈利模式等,都需要相关法律政策的监督、支持。一系列法律政策的制定实施,会改变现在生产生活的模式。同时,固废管理和空气污染、水污染的关系比较密切,当务之急是制止破坏环境的行为。”宋国君说。

资源回收利用靠立法

固废处置体系需优化

据了解,试点城市负责编制“无废城市”建设试点实施方案,明确试点目标,确定任务清单和分工,做好年度任务分解,明确每项任务的目标成果、进度安排、保障措施等。实施方案按程序报送生态环境部,经生态环境部会同有关部门组织专家评审通过后实施。2019年上半年,试点城市政府印发实施方案。

曹明德认为,近几十年来,我国环境保护面临挑战,因此开展类似“无废城市”建设这样的有效试点探索特别重要。这种环保领域的试点探索应该不求数量但求质量,应该像其他领域的成功试点一样,在全国各地包括经济发达地区、经济欠发达地区均设试点,再来总结成功经验,在不同地区合理推广。

“环保领域的一些问题都需要不断探索。比如塑料很方便,但白色垃圾无所不在,降解时间非常漫长,这方面可以参考一些国外的经验。垃圾分类判断有一定难度,普通居民往往不知所措。因此可以改变分类类型,如用‘瓶子、金属、建筑垃圾、废旧电器”等替代‘可回收、不可回收’等分类标准。而电子产品、电池等专业度较高或毒性较强的固废回收分类任务应交给生产者或销售者来做,效果更好。”曹明德说。

从法律层面来看,曹明德认为,打造“无废城市”,让固废更好地回收处置,应该将相关规划设计结合具体法律制度予以实施。

“循环经济促进法对如何清洁生产,如何发展循环经济有相关规定,土壤污染防治法等也都涉及到上述问题,但仍需要进一步具体细化和落实到位。法律上要明确规定生产者对自身产品的回收义务,以及如何收回、是否在回收过程中给予消费者一定利益等。要让相关规定落实到生产者和消费者的交往细节之中。另外,应明确责任分配,让不合规者承担较重的责任,同时要保证责任分配机制具有较强的可操作性。可以考虑制订一部资源回收利用法,打造全新的回收机制。有关部门应从法律制度上激励循环利用,全面优化固废回收处置体系。总之,从生产环节开始到产品销售、使用,再到产品寿命终结后的回收处置,应形成完整的链条,有关部门应全程控制,不能继续过去的末端治理。”曹明德说。